วันพฤหัสบดีที่ 16 กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2555

รูปแบบของการรวมศูนย์อำนาจ


รูปแบบของการรวมศูนย์อำนาจ

สามารถจำนวนรูปแบบของการรวมศูนย์อำนาจได้ใน 2 ลักษณะ ได้แก่
ประการที่หนึ่ง การรวมศูนย์อำนาจในทางการเมือง ซึ่งหมายถึง ความจำเป็นที่จะต้องมีสถาบันทางการเมืองที่เป็นศูนย์กลางในการสร้างความเป็นเอกภาพในทางการเมืองภายในรัฐ เพื่อทำหน้าที่ในการเป็นตัวแทนและสะท้อนถึงเจตจำนงร่วมกันของคนภายในรัฐแห่งนั้นๆ
ประการที่สอง การรวมศูนย์อำนาจในทางการปกครอง ซึ่งหมายถึง ความจำเป็นที่จะต้องมีการกำหนดแบบแผนร่วมกันหรือการจัดระเบียบในทางการปกครองภายในรัฐนั้นๆ รวมถึงการจัดระบบบริการสาธารณะต่างๆ ภายในรัฐในด้านที่ถือว่าจำเป็นสำหรับประชาชนทั่วทุกพื้นที่ที่จะต้องได้รับอย่างถ้วนหน้าหรือภายใต้มาตรฐานอันเดียวกัน
หลักการรวมศูนย์อำนาจ

โดยทั่วไป การรวมศูนย์อำนาจจะมีหลักการที่เป็นตัวกำหนดคุณลักษณะสำคัญอยู่ 3 ประการ ได้แก่
ประการที่หนึ่ง แหล่งที่มาของความสามารถในการใช้ความรุนแรงโดยชอบธรรมของรัฐจะต้องขึ้นอยู่กับส่วนกลาง นั่นคือ กิจการทหารและตำรวจ จำเป็นที่จะต้องขึ้นอยู่กับส่วนกลาง กล่าวคือ รัฐจำเป็นต้องมีกองกำลังทหารในการปกป้องคุ้มครองภัยคุกคามจากภายนอกรัฐ ขณะที่กิจการตำรวจ จำเป็นต้องมีเพื่อทำให้บรรดากฎเกณฑ์ในการอยู่ร่วมกันของคนภายในรัฐ อันได้แก่ กฎหมายต่างๆ มีการบังคับใช้เพื่อรักษาไว้ซึ่งความสงบเรียบร้อย ซึ่งทั้งหมดจำเป็นต้องอยู่ภายใต้การควบคุมโดยส่วนกลาง เพราะหากปล่อยไปอยู่ภายใต้บรรดาสถาบันทางการเมืองการปกครองนอกศูนย์กลาง ก็ย่อมสุ่มเสี่ยงต่อการนำไปสู่ความแตกแยกได้
ประการที่สอง อำนาจในการตัดสินใจสูงสุดจะอยู่ที่ส่วนกลาง กล่าวคือ ในทางปฏิบัติแล้ว การทำงานของรัฐบาลส่วนกลางย่อมประกอบไปด้วยองค์กรและบุคลากรมากมาย ทั้งที่ทำงานอยู่ในพื้นที่ศูนย์กลางและนอกศูนย์กลางออกไป แต่จะถือว่าอำนาจการตัดสินใจหรือ “การวินิจฉัยสั่งการ” สูงสุดจะอยู่ที่ส่วนกลาง
ประการที่สาม ความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรจะวางอยู่บนหลักอำนาจการบังคับบัญชา กล่าวคือ ความสัมพันธ์ทั้งระหว่างองค์กรและบุคลากรของรัฐบาลส่วนกลางจะเป็นไปตามลำดับชั้นการบังคับบัญชา (Hierarchy) ที่อำนาจในการสั่งการต่างๆ ทั้งในด้านการกระทำ และตัวบุคคลผู้กระทำ จะมีลักษณะจากบนลงล่าง (top-down approach) ไปตามลำดับ การปฏิสัมพันธ์ต่างๆ จึงเป็นไปตามความสัมพันธ์ระหว่าง “ผู้บังคับบัญชา” และ “ผู้ใต้บังคับบัญชา”
ข้อดีและข้อเสียของการรวมศูนย์อำนาจ

จากที่กล่าวมาทั้งหมด เป็นความพยายามที่จะระบุถึงคุณลักษณะและธรรมชาติของการรวมศูนย์อำนาจโดยทั่วไป อย่างไรก็ดี แนวคิดในเรื่องนี้ก็ได้ปรากฏลักษณะของการถูกย้ำเน้นหรือถูกใช้เพื่อสร้างความเข้มแข็งให้กับรัฐบาลที่ศูนย์กลางหรือรัฐบาลระดับชาติโดยการรวบอำนาจ ซึ่งย่อมกระทบต่อรัฐบาลที่อยู่นอกศูนย์กลางอย่างเลี่ยงไม่ได้ ทั้งนี้ เหตุผลรองรับซึ่งถือเป็นข้อดีในการสร้างความชอบธรรมให้กับการรวมศูนย์อำนาจ ได้แก่
ประการที่หนึ่ง ความเป็นเอกภาพของชาติ (National unity) เนื่องจากรัฐบาลส่วนกลางเป็นสถาบันเดียวที่สามารถกระทำการในนามของผลประโยชน์ส่วนรวมได้ นั่นคือ กระทำเพื่อผลประโยชน์ของชาติทั้งมวล มิใช่เพื่อคนกลุ่มหนึ่งกลุ่มใด หรือภูมิภาคใดเป็นการเฉพาะ ด้วยเหตุนี้ การมีรัฐบาลกลางที่เข้มแข็งย่อมเป็นสิ่งจำเป็น หากรัฐบาลกลางอ่อนแอ ย่อมจะนำไปสู่การต่อสู้ขัดแย้งระหว่างส่วนต่างๆ ในสังคม และปราศจากซึ่งความเป็นอันหนึ่งอันเดียวกัน
ประการที่สอง ความเป็นแบบแผนอันเดียวกัน (Uniformity) เนื่องจากว่ามีแต่เพียงรัฐบาลกลางที่สามารถวางหลักกฎหมายและระบบการบริการสาธารณะต่างๆ ที่เป็นแบบแผนและมาตรฐานอันเดียวกันได้ ย่อมทำให้เกิดการยึดโยงชุมชนที่อยู่ในส่วนต่างๆ ของประเทศเข้าไว้ด้วยกันได้ การเคลื่อนย้ายของเหล่าพลเมืองในภูมิภาคต่างๆ ย่อมเป็นไปได้ง่าย เพราะหากในประเทศหนึ่งๆ แต่ละภูมิภาคต่างก็มีระบบภาษี กฎหมาย ระบบการประกันสังคม หรือระบบการศึกษาที่แตกต่างกัน พลวัตต่างๆ ในทางสังคมก็ย่อมจะมีต่ำ
ประการที่สาม ความเสมอภาคภายในชาติ (Equality) เนื่องจากการกระจายอำนาจมีจุดอ่อนตรงที่รัฐบาลที่อยู่นอกศูนย์กลางออกไปถูกผลักให้ตนเองต้องอาศัยทรัพยากรที่มีอยู่ภายในท้องถิ่นหรือภูมิภาคของตนเป็นหลัก จึงมีแต่เพียงรัฐบาลกลางที่สามารถแก้ไขความไม่เท่าเทียมอันเกิดแต่ความแตกต่างในทรัพยากรระหว่างชุมชนต่างๆ ภายในรัฐได้ อย่างน้อยก็เพื่อประกันว่าในชุมชนที่ยากจนที่สุดก็ยังสามารถได้รับสิ่งจำเป็นขั้นพื้นฐานต่างๆ เช่นเดียวกับชุมชนอื่นๆ ในประเทศ
ประการที่สี่ ความมั่งคั่งของชาติ (Prosperity) จากประสบการณ์ที่ผ่านมา การพัฒนาทางเศรษฐกิจและการรวมศูนย์อำนาจมักจะไปด้วยกันเสมอ เนื่องจากการมีรัฐบาลกลางที่เข้มแข็งย่อมทำให้สามารถกำหนดทิศทางการพัฒนาหรือการวางแผนในทางเศรษฐกิจของชาติได้ อันจะนำไปสู่การระดมทรัพยากรจากส่วนต่างๆ ภายในสังคม นอกจากนั้น รัฐบาลกลางก็เป็นเพียงสถาบันเดียวที่สามารถกำหนดระบบอัตราแลกเปลี่ยนภายใน ควบคุมระบบภาษีและนโยบายการใช้จ่าย ตลอดจนการจัดให้มีระบบโครงสร้างพื้นฐานขนาดใหญ่ เช่น ถนน รถไฟ สนามบิน โครงข่ายโทรคมนาคม เป็นต้น ซึ่งล้วนแล้วแต่เป็นปัจจัยสำคัญต่อการพัฒนาเศรษฐกิจภายในชาติ

อย่างไรก็ดี ในรัฐที่มีการรวมศูนย์อำนาจอย่างมาก นั่นคือ อำนาจทั้งในทางการเมืองและการบริหารปกครองภายในประเทศถูกรวบเอาไว้ที่รัฐบาลส่วนกลางหรือตัวแทนของรัฐบาลกลางอย่างเข้มข้น ก็ปรากฏจุดอ่อนหรือข้อเสียเช่นเดียวกัน ได้แก่
ประการที่หนึ่ง ความล่าช้าในการตัดสินใจ เนื่องจากการกระทำการใดๆ ของเจ้าหน้าที่หรือองค์กรของรัฐบาลกลางย่อมต้องเป็นไปตามอำนาจการตัดสินใจหรือวินิจฉัยสั่งการของส่วนกลาง และต้องเป็นไปตามลำดับชั้นการบังคับบัญชา ก็ย่อมทำให้การทำงานต่างๆ โดยเฉพาะในด้านการบริการสาธารณะเป็นไปอย่างล่าช้าและไม่ทันต่อความต้องการของประชาชน
ประการที่สอง ความทั่วถึงและประสิทธิภาพของการจัดทำบริการสาธารณะเป็นไปได้ยาก เนื่องจากในทางปฏิบัติแล้ว หากบริการสาธารณะเกือบจะทั้งหมดเป็นหน้าที่ของรัฐบาลกลาง ย่อมเป็นเรื่องลำบากที่จะจัดทำบริการสาธารณะที่มีอยู่มากประเภทให้ได้ผลดีและทั่วถึงทุกชุมชนท้องถิ่นได้
ประการที่สาม การบริการสาธารณะที่ไม่สอดคล้องกับปัญหาและความต้องการของแต่ละชุมชนท้องถิ่น เนื่องจากในแต่ละพื้นที่ย่อมมีลักษณะของปัญหา ผลประโยชน์ และความต้องการที่หลากหลาย โครงสร้างทางการเมืองการปกครองที่รวมศูนย์ย่อมเป็นอุปสรรคต่อการจัดทำบริการสาธารณะไปตามความจำเป็นของแต่ละพื้นที่ได้
ประการที่สี่ เป็นอุปสรรคต่อการเติบโตของวัฒนธรรมการมีส่วนร่วมทางการเมืองตามระบอบประชาธิปไตย เนื่องจากการรวมศูนย์อำนาจทั้งในทางการเมืองและการปกครอง ย่อมเป็นการปิดโอกาสที่ประชาชนจะได้เรียนรู้ ฝึกฝน และมีประสบการณ์ในการปกครองตนเอง (self -government) ซึ่งเป็นสิ่งสำคัญต่อการเจริญเติบโตของวัฒนธรรมทางการเมืองแบบมีส่วนร่วมตามระบอบประชาธิปไตย

การกระจายอำนาจ


การกระจายอำนาจ เป็นคำหรือสิ่งที่คนในสังคมไทยให้ความสนใจและติดตามเป็นอย่างมาก โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ภายหลังที่ได้มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 เป็นรัฐธรรมนูญที่มีบทบัญญัติเกี่ยวกับการกระจายอำนาจและการปกครองส่วนท้อง ถิ่นไว้อย่างชัดเจนที่สุดฉบับหนึ่ง และเป็นผลสืบเนื่องมาถึงรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 ทำให้การกระจายอำนาจมีความชัดเจนยิ่งขึ้น ในหมวด 14 การปกครองส่วนท้องถิ่น กระจายอำนาจจึงเป็นประเด็นที่ได้รับความสนใจมากขึ้นตามลำดับ และมีความสัมพันธ์เชื่อมโยงกับการปกครองตนเองในระดับท้องถิ่นหรือในระดับ พื้นที่ของไทย


1. แนวคิดเรื่องการกระจายอำนาจ

1.1 กรอบแนวคิดพื้นฐานว่าด้วยการรวมศูนย์อำนาจ

ภายใต้รัฐหนึ่ง ๆ ย่อมมีความจำเป็นที่จะต้องมีการรวมศูนย์อำนาจไว้ที่สถาบันการเมืองการปกครอง ในศูนย์กลางเสมอ เพื่อมีบทบาทในเวทีระหว่างประเทศหรือระดับโลก เนื่องจากไม่มีกลไกที่เป็น ?ตัวแทน? อันชอบธรรมที่จะออกไปมีบทบาทหน้าที่ในการสร้างพันธมิตรในทางยุทธศาสตร์ การเจรจาต่อรองในด้านผลประโยชน์ทางการค้าระหว่างประเทศ หรือการมีตัวแทนเข้าไปนั่งในการประชุมระหว่างประเทศ รวมถึงการเข้าเป็นสมาชิกในองค์การระหว่างประเทศ ดังนั้น รัฐบาลส่วนกลางหรือรัฐบาลระดับชาติจึงมีหน้าที่ในด้านความสัมพันธ์ภายนอก หรือกิจการวิเทศสัมพันธ์ของรัฐ และมีความสำคัญในฐานะ ?ตัวกลาง? ที่คอยประสานและสร้างความร่วมมือในระหว่างบรรดาสถาบันทางการเมืองการปกครอง นอกศูนย์กลาง เพื่อสร้างความเป็นเอกภาพและความร่วมมือในการกระทำการต่าง ๆ เพื่อผลประโยชน์ร่วมกัน (Mutual Interests) ภายในรัฐ ในกรณีนี้ รัฐบาลส่วนกลางมักเข้าไปมีบทบาท ควบคุมระบบเศรษฐกิจและขนส่ง เป็นต้น

การรวมศูนย์อำนาจจำแนกได้ใน 2 ลักษณะ คือ

1) การรวมศูนย์อำนาจในทางการเมือง หมายถึง ความจำเป็นที่จะต้องมีสถาบันทางการเมืองที่เป็นศูนย์กลางในการสร้างความเป็น เอกภาพในทางการเมืองภายในรัฐ เพื่อทำหน้าที่ในการเป็นตัวแทนและสะท้อนถึงเจตจำนงค์ร่วมกันของคนภายในรัฐ แห่งนั้น ๆ

2) การรวมศูนย์อำนาจในทางการปกครอง หมายถึง ความจำเป็นที่จะต้องมีการกำหนดแบบแผนร่วมกันหรือการจัดระเบียบในทางการ ปกครองภายในรัฐนั้น ๆ รวมถึงการจัดระบบบริการสาธารณะต่าง ๆ ภายใต้รัฐในด้านที่ถือว่าจำเป็นสำหรับประชาชนทั่วทุกพื้นที่ที่จะต้องได้รับ อย่างถ้วนหน้า หรือภายใต้มาตรฐานอันเดียวกัน

การรวมศูนย์อำนาจมีหลักการที่เป็นตัวกำหนดคุณลักษณะอยู่ 3 ประการ คือ

1) แหล่งที่มาของความสามารถในการใช้ความรุนแรงโดยชอบธรรมของรัฐจะต้องขึ้นอยู่ กับส่วนกลาง คือ กิจการทหารและตำรวจ รัฐจำเป็นต้องมีกองกำลังทหารในการปกป้องคุ้มครองภัยคุกคามจากภายนอกรัฐ ขณะที่กิจการตำรวจจำเป็นต้องมีเพื่อทำให้บรรดากฎเกณฑ์ในการรวมอยู่ร่วมกัน ของคนภายในรัฐ

2) อำนาจในการตัดสินใจสูงสุดอยู่ที่ส่วนกลาง

3) ความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรวางอยู่บนหลักอำนาจการบังคับบัญชา มีการลำดับชั้นการบังคับบัญชา (Hierarchy) ที่อำนาจในการสั่งการต่าง ๆ ทั้งในด้านการกระทำ และตัวบุคคลผู้กระทำ มีลักษณะจากบนลงล่าง (Top-down Approach)


การรวมศูนย์อำนาจมีทั้งข้อดีและข้อเสีย สำหรับเหตุผลที่รองรับข้อดีของการสร้างความชอบธรรมให้กับการรวมศูนย์อำนาจ ประกอบด้วย

1) ความเป็นเอกภาพของชาติ (National Unity) เนื่องจากรัฐบาลส่วนกลางเป็นสถาบันเดียวที่สามารถกระทำการในนามของผล ประโยชน์ส่วนรวม การมีรัฐบาลกลางที่เข้มแข็งย่อมเป็นสิ่งสำคัญ หากรัฐบาลกลางอ่อนแอ ย่อมจะนำไปสู่การต่อสู้ขัดแย้งระหว่างส่วนต่าง ๆ ในสังคม และปราศจากซึ่งความเป็นอันหนึ่งอันเดียวกัน

2) ความเป็นแบบแผนอันเดียวกัน (Uniformity) เนื่องจากว่ามีแต่เพียงรัฐบาลกลางที่สามารถวางหลักกฎหมายและระบบบริการ สาธารณะต่าง ๆ ที่เป็นแบบแผนและมาตรฐานเดียวกันได้ ย่อมทำให้เกิดการยึดโยงชุมชนที่อยู่ในส่วนต่าง ๆ ของประเทศเข้าไว้ด้วยกัน

3) ความเสมอภาคภายในชาติ (Equality) เนื่องจากการกระจายอำนาจมีจุดอ่อนตรงที่รัฐบาลที่อยู่นอกศูนย์กลางออกไปถูก ผลักให้ตนเองต้องอาศัยทรัพยากรที่มีอยู่ภายในท้องถิ่นหรือภูมิภาคของตนเป็น หลัก จึงมีแต่เพียงรัฐบาลกลางที่สามารถแก้ไขความไม่เท่าเทียมอันเกิดจากความแตก ต่างในทรัพยากรระหว่างชุมชนต่าง ๆ ภายในรัฐ

4) ความมั่งคั่งของชาติ (Prosperity) ที่ผ่านมา การพัฒนาทางเศรษฐกิจและการรวมศูนย์อำนาจมักจะไปด้วยกันเสมอ การมีรัฐบาลกลางที่เข้มแข็งย่อมทำให้สามารถกำหนดทิศทางการพัฒนาหรือการวาง แผนในทางเศรษฐกิจของชาติได้ อันจะนำไปสู่การระดมทรัพยากรจากส่วนต่างๆ ภายในสังคม


ในรัฐที่มีการรวมศูนย์อำนาจอย่างมาก อำนาจทั้งในทางการเมืองและการบริหารปกครองภายในประเทศถูกรวบเอาไว้ที่รัฐบาล กลางหรือตัวแทนของรัฐบาลกลางอย่างเข้มข้น ปรากฏจุดอ่อนหรือข้อเสีย ได้แก่


1) ความล่าช้าในการตัดสินใจ การกระทำการใด ๆ ของเจ้าหน้าที่หรือองค์กรของรัฐบาลกลางย่อมต้องเป็นไปตามอำนาจการตัดสินใจ หรือวินิจฉัยสั่งการของส่วนกลาง และต้องเป็นไปตามลำดับชั้นการบังคับบัญชา ก็ย่อมทำให้การทำงานต่าง ๆ โดยเฉพาะในด้านการบริการสาธารณะเป็นไปอย่างล่าช้าและไม่ทันต่อความต้องการ ของประชาชน


2) ความทั่วถึงและประสิทธิภาพของการจัดทำบริการสาธารณะเป็นไปได้ยาก หากบริการสาธารณะเกือบจะทั้งหมดเป็นหน้าที่ของรัฐบาลกลางย่อมเป็นเรื่อง ลำบากที่จะจัดทำบริการสาธารณะที่มีอยู่มากประเภทให้ได้ผลดีและทั่วถึงทุก ชุมชนท้องถิ่นได้


3) การบริการสาธารณะที่ไม่สอดคล้องกับปัญหาและความต้องการของแต่ละชุมชนท้อง ถิ่น เนื่องจากในแต่ละพื้นที่ย่อมมีลักษณะของปัญหา ผลประโยชน์ และความต้องการที่หลากหลาย โครงสร้างทางการเมืองการปกครองที่รวมศูนย์ย่อมเป็นอุปสรรคต่อการจัดทำบริการ สาธารณะไปตามความจำเป็นของแต่ละพื้นที่ได้


4) เป็นอุปสรรคต่อการเติบโตของวัฒนธรรมการมีส่วนร่วมทางการเมืองตามระบอบ ประชาธิปไตย การรวมศูนย์อำนาจทั้งในทางการเมืองและการปกครอง ย่อมเป็นการปิดโอกาสที่ประชาชนจะได้เรียนรู้ ฝึกฝน และมีประสบการณ์ในการปกครองตนเอง (Self-government)


1.2 กรอบแนวคิดพื้นฐานว่าด้วยการกระจายอำนาจ


แนวคิดพื้นฐานที่เปรียบเสมือนกับกรอบความคิดใหญ่ในการจัดระบบการปกครองท้อง ถิ่นนั้น คือ แนวคิดว่าด้วย ?การกระจายอำนาจ? (Decentralization) ได้มีความเป็นอันหนึ่งอันเดียวกันหากแต่มีความแตกต่างหลากหลายอยู่ค่อนข้าง มาก จึงทำให้เกิดคำอธิบายและการให้ความหมายของคำดังกล่าวเอาไว้ ดังนี้


โภคิน พลกุล (2528:4, 7) และ อิสสระ นิติทัณฑ์ประภาส (2533:1) ได้ให้ข้อสังเกตว่า มีความหมายตามหลักภาษาฝรั่งเศสคือ ?การเอาอำนาจออกไปจากศูนย์กลาง? ปัญหาที่ตามมาคือ ?อำนาจ? หมายถึงอะไร ในขณะที่ จรัส สุวรรณมาลา (2538:9-10) ได้ตั้งข้อสังเกตว่า ผู้คนส่วนใหญ่มักตีความคำว่า ?อำนาจ? ในคำกระจายอำนาจหมายถึง ?อำนาจอธิปไตย? มักกล่าวกันว่าไม่สามารถแบ่งแยกได้ ในความหมายดั้งเดิมของคำดังกล่าวมิได้เน้นเรื่อง อำนาจ (Power) หากแต่เป็นเรื่องของ สภาวะศูนย์กลาง (Central) และสภาวะการกระจายอำนาจ (Decentral) เป็นสำคัญ ?คำว่า Decentralization จึงควรหมายถึง การกระจายอำนาจในการตัดสินใจ มิใช่การแบ่งอำนาจอธิปไตยของชาติ การกระจายอำนาจสู่ภูมิภาคและท้องถิ่นมิใช่การสร้างอธิปไตย หากแต่เป็นการให้ (ยอมรับ) สิทธิในการปกครองตนเองของชุมชนและภูมิภาคภายใต้อธิปไตยของชาติหนึ่ง ๆ ร่วมกัน?


Samuel Humes IV (1991:3) เสนอว่า ควรให้เป็นเรื่องของ ?การจัดสรรแบ่งปันอำนาจ? (Distribution of Power) กล่าวคือ เมื่อพูดถึงการกระจายอำนาจภายใต้บริบทของการบริหารปกครองในพื้นที่เรียกว่า ท้องถิ่น (Local Governance) ควรเป็นเรื่องของ ?จัดสรรหรือแบ่งปันอำนาจ? (Distribution) มิใช่การ ?แบ่งแยกอำนาจ? (Division) คำดังกล่าวมักนำไปสู่ความสับสนหรือปะปนกับการใช้แนวคิดเรื่อง รัฐธรรมนูญกับการแบ่งแยกอำนาจ (Constitutional Division of Power between Nation and State) ขณะที่คำว่า ?จัดสรร/แบ่งปันอำนาจ? มีความสอดรับและอยู่ในขอบวงของแนวคิดต่าง ๆ ในเรื่องการกระจายอำนาจจากส่วนกลางไปสู่ท้องถิ่นมากกว่า เช่น แนวคิดในเรื่อง (De)centralization, (De)concentration, Devolution และ Delegation


การกระจายอำนาจในความหมายกว้าง ๆ คือ การจัดสรรหรือแบ่งปันอำนาจการตัดสินใจ (หรือในภาษากฎหมายของไทยเรียกว่า การวินิจฉัยสั่งการ) อันเกี่ยวข้องกับกิจการสาธารณะ (Public Affairs) ของรัฐส่วนกลางไปยังหน่วยงานหรือองค์กรอื่น ๆ


ในรูปแบบของการกระจายอำนาจ มีอยู่ด้วยกันหลายระดับและหลายรูปแบบ การกระจายอำนาจ ควรเป็นเรื่องของ ?ความเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นภายในระบบการเมืองหนึ่ง ๆ? (Manor, 1999:4-12) สามารถแจกแจงขอบข่ายหรือรูปแบบของการกระจายอำนาจได้ 5 ลักษณะ ได้แก่

1) การกระจายอำนาจโดยจำเป็นหรือโดยปริยาย (Decentralization by Default) เกิดจากสภาวการณ์ที่สถาบันหรือองค์กรของรัฐเกิดความล้มเหลวในการดำเนิน กิจกรรมต่าง ๆ มิอาจสามารถจะเข้าไปใช้อำนาจหรืออิทธิพลในดินแดนที่ตนปกครองอยู่ได้ และจากสภาวะที่ประชาชนในระดับรากหญ้าเกิดความไม่เชื่อใจในรัฐบาล เหล่านี้จึงเป็นผลให้ประเทศที่มีภาคประชาสังคมมีความตื่นตัวและเข้มแข็ง จำเป็นต้องลุกขึ้นมาดำเนินกิจกรรมต่าง ๆ เพื่อชุมชนของตนด้วยตนเองโดยที่รัฐบาลเองก็ไม่ได้ตั้งใจให้เกิดขึ้น


2) การแปรรูปกิจการของภาครัฐ (Privatization) ได้แก่ การโยกโอน (Handover) กิจการบางอย่างที่เคยจัดทำโดยหน่วยงานของรัฐไปให้ภาคเอกชนเป็นผู้จัดทำแทน เช่น กิจการขนส่งมวลชน กิจการโทรคมนาคม การไฟฟ้า และการประปา เป็นต้น


3) การกระจายอำนาจภายใต้หลักการแบ่งอำนาจ (Deconcentration) หมายถึง การแบ่งอำนาจของรัฐบาลกลางไปยังองค์กรในระดับรองที่ออกไปทำงานในพื้นที่นอก ศูนย์กลางหรือท้องถิ่น โดยที่องค์กรภายใต้หลักการแบ่งอำนาจนี้จะมีอิสระตามสมควรในการตัดสินใจต่าง ๆ ภายในพื้นที่ที่ตนดูแล แต่ทั้งนี้อำนาจการตัดสินใจและการกำหนดนโยบายต่าง ๆ ยังคงอยู่ที่ส่วนกลาง บางครั้งจึงเรียกการกระจายอำนาจในลักษณะนี้ว่า ?การกระจายอำนาจทางการบริหาร? (Administration Decentralization) (Parker, 1995)


4) การกระจายอำนาจภายใต้หลักการมอบอำนาจ (Delegation) มีระดับของการกระจายอำนาจที่ให้อิสระสูงกว่าการแบ่งอำนาจ การกระจายอำนาจเน้นในเชิง ?ภารกิจหน้าที่? มีการกำหนดภารกิจเฉพาะที่ชัดเจนให้องค์กรเหล่านั้นสามารถตัดสินใจและใช้ อำนาจหน้าที่ภายในขอบเขตของตนได้โดยอิสระ แต่รัฐส่วนกลางก็ยังคงมีอำนาจอยู่เหนือองค์กรเหล่านี้โดยอาศัยมาตรการทาง กฎหมายเป็นกรอบในการควบคุมและกำกับบทบาทองค์กรภายใต้หลักการมอบอำนาจ รวมถึงอำนาจในการจัดตั้งและยุบเลิกองค์กรภายใต้หลักการมอบอำนาจ


5) การกระจายอำนาจภายใต้หลักการโอนอำนาจ (Devolution) ถือเป็นการกระจายอำนาจที่สะท้อนให้เห็นถึงระดับของการกระจายอำนาจที่กว้าง ขวางมากที่สุด ถูกใช้เพื่ออธิบายถึงสภาวะที่รัฐส่วนกลางมีการถ่ายโอนหรือยกอำนาจการตัดสิน ใจในเรื่องต่าง ๆ ไปยังองค์กรตัวแทนของพื้นที่ ชุมชน หรือท้องถิ่นต่าง ๆ อย่างกว้างขวาง ส่วนกลางจะไม่เข้ามามีบทบาทหรือแทรกแซงการทำงานขององค์กรภายใต้หลักการโอน อำนาจหรือการแทรกแซงจะเกิดขึ้นต้องเป็นไปอย่างจำกัด ดังนั้น จึงมีการเรียกการกระจายอำนาจในลักษณะนี้ว่า ?การกระจายอำนาจในทางการเมือง? หรือ ?การกระจายอำนาจที่เน้นความเป็นประชาธิปไตย? (Political of Democratic Decentralization) ทั้งนี้ การโอนอำนาจเท่าที่ปรากฏมีอยู่ด้วยกันใน 2 ระดับ ได้แก่


ระดับที่หนึ่ง การโอนอำนาจในทางการปกครอง (Administration Devolution) สอดคล้องกับการจัดรูปการปกครองท้องถิ่นตามหลัก ?การปกครองตนเอง? (Local-self Government) เป็นหลักการที่เปิดโอกาสให้ชุมชนท้องถิ่นมีการจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้อง ถิ่นที่เป็นของตนเอง โดยตนเอง และเพื่อตนเอง โดยที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอิสระเป็นอย่างสูงในการดูแลชีวิตความเป็น อยู่และสามารถจัดทำกิจการต่าง ๆ เพื่อตอบสนองต่อปัญหาและความจำเป็นภายในชุมชนของตนได้อย่างกว้างขวาง อีกทั้งยังมีความเป็นอิสระทั้งในทางการคลังและบุคลากร


ระดับที่สอง การโอนอำนาจในทางนิติบัญญัติ (Legislative Devolution) เป็นรูปแบบของการกระจายอำนาจขั้นสูงสุดที่เป็นไปภายใต้การจัดรูปแบบการ ปกครองในระบบรัฐเดี่ยว (Unitary System) จนมีลักษณะเข้าใกล้กับระบบสหพันธรัฐ (Federal System) (Heywood, 2002:167-168) เป็นการถ่ายโอนอำนาจจากส่วนกลางไปยังพื้นที่หรือท้องถิ่นหนึ่ง ๆ โดยเปิดโอกาสให้ชุมชนที่ได้รับการโอนอำนาจสามารถที่จะกำหนดชะตากรรมในทางการ เมืองได้ด้วยตนเอง (Home Rule) ผ่านการจัดตั้งสถาบันทางการเมืองในรูป ?สภา? (Assembly) ที่เป็นของตนเอง


จากรูปแบบการกระจายอำนาจทั้งห้าลักษณะ เมื่อนำมาใช้ภายใต้บริบทของการศึกษาที่เกี่ยวข้องกับการปกครองท้องถิ่น การกระจายอำนาจจึงควรจะครอบคลุมเฉพาะรูปแบบที่สามถึงรูปแบบที่ห้าเท่านั้น ขณะที่สองรูปแบบแรกควรจัดแยกออกไป เนื่องจากว่า การกระจายอำนาจในรูปแบบแรก เป็นการเกิดขึ้นเองโดยประชาชนมิใช่เป็นผลจากการดำเนินการจัดสรรหรือแบ่งปัน อำนาจจากรัฐบาลส่วนกลาง ขณะที่การกระจายอำนาจในลักษณะของการแปรรูปกิจการภาครัฐนั้น ท้ายที่สุดมิได้นำไปสู่สภาวะของการกระจายอำนาจที่เป็นจริง

ความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น


“เทศบาล” เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบหนึ่งที่ถูกจัดตั้งขึ้นมาบนพื้นฐานของแนวคิด
ในการกระจายศูนย์อำนาจการปกครอง จากเดิมที่ส่วนกลางดำเนินการปกครอง เปลี่ยนเป็นให้อำนาจในการปกครองตกอยู่แก่บรรดาประชาชนในท้องถิ่นนั้นๆเอง โดยที่ส่วนกลางจะลดบทบาทหน้าที่ของตนลงไปจากเดิมที่ปกครองเองทั้งหมดทั่วราชอาณาจักร เหลือเพียงการกำกับดูแลบรรดาองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั้งหลายอยู่ห่างๆเท่านั้น เพื่อให้ท้องถิ่นมีความเป็นอิสระ มีเจตจำนงอิสระอย่างแท้จริงในการเลือกสิ่งที่ดีที่สุดให้กับตน ไม่ว่าจะเป็นการเลือกผู้บริหารท้องถิ่น หรือผู้แทนในสภาท้องถิ่นด้วยตัวเอง
หลักเรื่องความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนี้ ได้ปรากฎอยู่ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ อย่างชัดเจนในมาตรา ๒๘๑ และมาตรา ๒๘๒ ดังนั้นจึงทำให้เข้าใจได้อย่างแจ้งชัดว่า เจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญฉบับนี้ต้องการให้ความเป็นอิสระแก่ประชาชนในท้องถิ่นที่จะปกครองและกำหนดความเป็นไปของท้องถิ่นตนเอง ภายใต้การกำกับดูแลของส่วนกลางเท่าที่จำเป็นเท่านั้น
อย่างไรก็ตาม จากการศึกษาเบื้องต้นพบว่า มาตรการทางกฎหมายที่ให้อำนาจแก่ส่วนกลางในการกำกับดูแลฝ่ายบริหารของเทศบาลในปัจจุบันนั้นมีลักษณะที่ “เกินกว่าจำเป็น” มากพอสมควรเลยทีเดียว ซึ่งในประเด็นนี้ ข้าพเจ้าเห็นว่าเป็นเรื่องที่มีความสำคัญอย่างยิ่งยวด เพราะถ้าหากอำนาจของส่วนกลางตามที่กฎหมายกำหนดเอาไว้ มีลักษณะที่กระทบถึงเจตจำนงของประชาชนในท้องถิ่น ก็เท่ากับว่าหลักความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามที่บัญญัติเอาไว้ในรัฐธรรมนูญถูกกระทบด้วยโดยตรง และทำให้เกิดความขัดแย้งกันระหว่างบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญและบทบัญญัติในกฎหมายลำดับรอง
ประเด็นเรื่องมาตรการทางกฎหมายที่ส่วนกลางใช้ในการกำกับดูแลฝ่ายบริหารของเทศบาลตามพระราชบัญญัติเทศบาล พุทธศักราช ๒๔๘๖ นั้น จะเป็นประเด็นหลักที่ข้าพเจ้ามุ่งทำการศึกษาในรายงานการวิจัยฉบับนี้ว่ามีความเหมาะสมและสอดคล้องกับหลักความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ แล้วหรือไม่ รวมทั้งนำเสนอความคิดเห็นและข้อเสนอแนะอีกด้วย
ทั้งนี้ ในการนำเสนอรายงานการศึกษาวิจัยเรื่อง “ความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ กับมาตรการกำกับดูแลฝ่ายบริหารของเทศบาลตาม
พระราชบัญญัติเทศบาล พุทธศักราช ๒๔๙๖” ฉบับนี้ ข้าพเจ้าขอนำเสนอโดยแยกออกเป็น ๕ หัวข้อดังนี้
๑.) แนวคิดในการกระจายอำนาจและการกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
๒.) เทศบาลและอำนาจหน้าที่ของฝ่ายบริหารเทศบาล
๓.) ความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นกับมาตรการกำกับดูแลฝ่ายบริหารของเทศบาล
๔.) มาตรการกำกับดูแลฝ่ายบริหารขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในต่างประเทศ
๕.) บทสรุปและข้อเสนอแนะ

๑.) แนวคิดในการกระจายอำนาจและการกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
ก่อนที่เราจะทำความเข้าใจในประเด็นอื่น จำเป็นที่จะต้องมีความเข้าใจพื้นฐานเกี่ยวกับแนวคิดในการกระจายอำนาจและการกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเสียก่อนว่ามีหลักการอย่างไร เพราะแนวคิดในการกระจายอำนาจถือเป็นแนวคิดอันเป็นรากฐานที่ทำให้เกิดองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในปัจจุบัน
เดิมทีเดียว อำนาจในการบริหารปกครองประเทศนั้นอยู่ภายใต้การดำเนินการของราชการส่วนกลางอันได้แก่ กระทรวง ทบวง กรม อย่างเบ็ดเสร็จเด็ดขาด มีผลทำให้การตัดสินใจดำเนินกิจกรรมหรือนโยบายสาธารณะอย่างใดๆภายในประเทศ มาจากส่วนกลางทั้งสิ้น ซึ่งรูปแบบการจัดโครงสร้างการปกครองลักษณะนี้เราเรียกกันว่าการปกครองแบบรวมศูนย์อำนาจ อย่างไรก็ตาม เมื่อเวลาผ่านไประยะหนึ่งก็เกิดปัญหาขึ้นมาว่า อาณาเขตที่อยู่ภายใต้การปกครองของส่วนกลางนั้น มีพื้นที่กว้างใหญ่ไพศาลมาก ทำให้การปกครองดูแลของส่วนกลางทำได้ไม่ทั่วถึง จึงเกิดแนวความคิดที่จะให้ส่วนกลางส่งตัวแทนของตนออกไปปกครองประจำตามพื้นที่ต่างๆตลอดอาณาเขตของประเทศ โดยรับคำบังคับบัญชาโดยตรงจากส่วนกลาง เพื่อให้การปกครองดูแลเป็นไปอย่างทั่วถึงทุกพื้นที่และมีความรวดเร็วกว่าเก่า ซึ่งการปกครองในรูปแบบที่พัฒนาขึ้นมานี้เรียกว่าการปกครองแบบแบ่งอำนาจ
ถึงกระนั้นก็ตาม การปกครองแบบแบ่งอำนาจก็ยังเป็นรูปแบบการปกครองโดยคำบังคับบัญชาของส่วนกลางอยู่ดี การดำเนินการต่างๆ รวมถึงการเลือกตัวผู้ปกครองก็ยังมาจากส่วนกลางเป็นหลัก ทำให้บางครั้งการตัดสินใจดำเนินกิจการใดๆ ไม่เป็นไปตามความต้องการหรือเจตนารมณ์ที่แท้จริงของประชาชนในพื้นที่ จึงนำมาซึ่งแนวคิดในการกระจายอำนาจในการปกครองไปให้กับประชาชนในท้องถิ่นต่างๆทั่วประเทศ ทำการปกครองตนเองโดยไม่ต้องรับคำสั่งจากส่วนกลาง รวมถึงให้อำนาจประชาชนในท้องถิ่นนั้นๆตัดสินใจที่จะกระทำการใดหรือไม่กระทำการใดได้ด้วยตนเอง ทั้งนี้ เพื่อให้เกิดความรวดเร็วในการดำเนินกิจการสาธารณะต่างๆรวมถึงเพื่อให้การปกครองเป็นไปตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่นมากที่สุด ซึ่งการปกครองในลักษณะหลังที่กล่าวมานี้เรียกว่าการปกครองแบบ “กระจายอำนาจ” นั่นเอง
สำหรับอำนาจที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้รับมาจากการกระจายอำนาจทางปกครองของส่วนกลางนั้น หากพิจารณาว่าเดิมทีเดียว ส่วนกลางเป็นผู้ใช้อำนาจนิติบัญญัติ อำนาจบริหาร และอำนาจตุลาการแต่เพียงผู้เดียว องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นก็ได้รับการกระจายมาซึ่งอำนาจนิติบัญญัติ และอำนาจบริหารเท่านั้น แต่ในส่วนของอำนาจตุลาการ ไม่ได้มีการกระจายมาให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่อย่างใด ซึ่งเราสามารถสังเกตได้จากที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทุกรูปแบบจะมีผู้บริหารท้องถิ่นทำหน้าที่กำหนดนโยบาย และมีสภาท้องถิ่นทำหน้าที่ออกกฎหมายเท่านั้น หาได้มีศาลประจำท้องถิ่นที่เป็นอิสระจากส่วนกลางไม่ ดังนั้นอำนาจที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถใช้ได้อย่างมีอิสระก็คือ อำนาจบริหารและอำนาจนิติบัญญัติ นั่นเอง
อย่างไรก็ตาม แม้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะมีอิสระในการใช้อำนาจบริหารและอำนาจนิติบัญญัติ แต่ก็หาได้มีอิสระปราศจากการควบคุมดูแลจากส่วนกลางอย่างเด็ดขาด เพราะการใช้อำนาจบริหารและอำนาจนิติบัญญัติขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นยังคงต้องอยู่ภายใต้การ “กำกับดูแล” ของส่วนกลางอยู่นั่นเอง เพื่อรักษาความเป็นเอกภาพในการปกครองประเทศ ดังคำกล่าวของท่านปรีดี พนมยงค์ ที่ว่า “....แม้การปกครองส่วนท้องถิ่นจะให้เสรีภาพแก่ท้องถิ่นนั้นโดยมากที่สุดก็ดี แต่รัฐบาลก็จำเป็นที่จะต้องควบคุมดูแลเทศบาลนั้น การจะตัดอิสรภาพให้ไปอยู่ในอำนาจและหน้าที่ของเทศบาลหรือท้องถิ่นโดยที่ไม่มีการกำกับดูแล ก็เท่ากับแยกประเทศสยามออกเป็นส่วนเล็กส่วนน้อย เหตุฉะนั้น ไม่ว่าประเทศใดที่มีการปกครองแบบเทศบาลเจริญถึงขีดสุดแล้วก็ตาม อำนาจของประเทศที่จะต้องควบคุมดูแลเทศบาลนั้นยังคงมีอยู่เสมอ”[1]
จะเห็นได้ว่ามาตรการทางกฎหมายหรืออำนาจที่ส่วนกลางใช้ในการกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น มีความสำคัญเป็นอย่างมาก เพราะจะเป็นเครื่องชี้วัดว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีความเป็นอิสระมากน้อยเพียงไร และสอดคล้องกับหลักความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยหรือไม่ กล่าวคือ ถ้าหากกฎหมายกำหนดมาตรการกำกับดูแลที่มีความเข้มข้นจนกระทบเจตจำนงของประชาชนในท้องถิ่นก็แสดงว่าท้องถิ่นนั้นไม่มีความเป็นอิสระเท่าที่ควร ในทางกลับกันถ้ากฎหมายกำหนดมาตรการกำกับดูแลที่ไม่มีประสิทธิภาพก็จะทำให้ท้องถิ่นมีอิสระมากจนเกินไป ซึ่งจะทำให้เกิดความเสี่ยงในการบริหารปกครององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และอาจทำให้การปกครองประเทศขาดไร้ซึ่งเอกภาพในที่สุด ดังนั้น จึงถือเป็นความท้าทายอย่างมากที่เราจะต้องกำหนดมาตรการกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นให้มีความเหมาะสม ไม่มากหรือน้อยจนเกินไป ดังที่ ศาสตราจารย์ ดร.สมคิด เลิศไพฑูรย์ ได้กล่าวเอาไว้ว่า “.....ไม่มีเสรีภาพที่ไหนที่ปราศจากความเสี่ยง ความเสี่ยงในการบริหารงานที่ไม่มีความสมบูรณ์ในตัวเองจึงเป็นราคาที่จะต้องจ่ายเพื่อแลกเปลี่ยนกับเสรีภาพของผู้มีส่วนได้เสียที่จะบริหารงานกิจการของตนด้วยตนเอง อย่างไรก็ตาม ความเสี่ยงนี้ไม่ควรมีปริมาณที่มากเกินควร ความสมบูรณ์จะเกิดขึ้นก็ต่อเมื่อเราเห็นว่าการให้ส่วนกลางหรือผู้แทนของส่วนกลางเข้าบริหารท้องถิ่นแล้ว จะเกิดสภาพที่ไม่เหมาะสมขึ้น”[2]
เทศบาลก็เป็นหนึ่งในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบหนึ่งที่ได้รับการกระจายอำนาจมาจากส่วนกลาง จึงต้องอยู่ภายใต้หลักความเป็นอิสระและหลักการกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจากส่วนกลางด้วย
๒.) เทศบาลและอำนาจหน้าที่ของฝ่ายบริหารเทศบาล
องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในประเทศไทยที่ตั้งขึ้นภายใต้แนวคิดในการกระจายอำนาจตามที่กล่าวมาแล้วนั้น มีทั้งสิ้น ๕ รูปแบบได้แก่ องค์การบริหารส่วนจังหวัด, องค์การบริหารส่วนตำบล, เทศบาล, กรุงเทพมหานคร และ เมืองพัทยา ซึ่งแต่ละรูปแบบก็จะมีโครงสร้างภายในองค์กรที่คล้ายคลึงกัน กล่าวคือ มีผู้บริหารท้องถิ่น (ใช้อำนาจบริหาร) ทำหน้าที่บริหารปกครองท้องถิ่น และมีสภาท้องถิ่น (ใช้อำนาจนิติบัญญัติ) ทำหน้าที่ในการออกข้อบัญญัติท้องถิ่น รวมถึงควบคุมการทำงานของผู้บริหารท้องถิ่นด้วย
สำหรับเทศบาลนั้น เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบหนึ่งที่จัดตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติเทศบาล พุทธศักราช ๒๔๙๖ โดยในมาตรา ๗ ของพระราชบัญญัติฉบับดังกล่าวได้ทำการบัญญัติถึงการจัดตั้งเทศบาลเอาไว้ดังต่อไปนี้
“ มาตรา ๗ เมื่อท้องถิ่นใดมีสภาพอันสมควรยกฐานะเป็นเทศบาล ให้จัดตั้งท้องถิ่นนั้น ๆ เป็นเทศบาลตำบล เทศบาลเมือง หรือเทศบาลนคร ตามพระราชบัญญัตินี้
ให้เทศบาลเป็นทบวงการเมือง มีอำนาจหน้าที่ตามพระราชบัญญัตินี้และกฎหมายอื่น ”
บทบัญญัติดังกล่าว นอกจากจะเป็นบทบัญญัติสำคัญเกี่ยวกับการจัดตั้งเทศบาลแล้วนั้น ยังเป็นบทบัญญัติที่ทำให้เราสามารถอนุมานความหมายของเทศบาลได้ว่า “เทศบาล หมายถึง ท้องถิ่นในเขตราชอาณาจักรไทยที่มีสภาพอันสมควรที่จะยกฐานะเป็นเทศบาล”
พระราชบัญญัติเทศบาล พุทธศักราช ๒๔๙๖ ได้ทำการแบ่งประเภทของเทศบาลออกเป็น ๓ ประเภทด้วยกันได้แก่ เทศบาลตำบล, เทศบาลเมือง และเทศบาลนคร ซึ่งการจะจัดตั้งเทศบาลเป็นประเภทใดประเภทหนึ่งนั้น จะต้องมีประกาศกระทรวงมหาดไทยทำการยกฐานะเป็นเทศบาลตำบล เทศบาลเมือง หรือเทศบาลนคร อย่างใดอย่างหนึ่งเสียก่อน ตามที่กำหนดเอาไว้ในพระราชบัญญัติเทศบาล พุทธศักราช ๒๔๙๖ มาตรา ๙, ๑๐ และ ๑๑ ดังนี้
“ มาตรา ๙ เทศบาลตำบล ได้แก่ ท้องถิ่นซึ่งมีประกาศกระทรวงมหาดไทยยกฐานะขึ้นเป็นเทศบาลตำบล ประกาศกระทรวงมหาดไทยนั้นให้ระบุชื่อและเขตเทศบาลไว้ด้วย ”
“ มาตรา ๑๐ เทศบาลเมือง ได้แก่ ท้องถิ่นอันเป็นที่ตั้งศาลากลางจังหวัด หรือท้องถิ่นชุมนุมชนที่มีราษฎรตั้งแต่หนึ่งหมื่นคนขึ้นไป ทั้งมีรายได้พอควรแก่การที่จะปฏิบัติหน้าที่อันต้องทำตามพระราชบัญญัตินี้ และซึ่งมีประกาศกระทรวงมหาดไทยยกฐานะเป็นเทศบาลเมือง ประกาศกระทรวงมหาดไทยนั้นให้ระบุชื่อและเขตของเทศบาลไว้ด้วย ”
“ มาตรา ๑๑เทศบาลนคร ได้แก่ ท้องถิ่นชุมนุมชนที่มีราษฎรตั้งแต่ห้าหมื่นคนขึ้นไป ทั้งมีรายได้พอควรแก่การที่จะปฏิบัติหน้าที่อันต้องทำตามพระราชบัญญัตินี้ และซึ่งมีประกาศกระทรวงมหาดไทยยกฐานะเป็นเทศบาลนคร ประกาศกระทรวงมหาดไทยนั้นให้ระบุชื่อและเขตของเทศบาลไว้ด้วย ”
สำหรับองค์การภายในเทศบาลนั้น พระราชบัญญัติเทศบาล พุทธศักราช ๒๔๙๖ มาตรา ๑๔ ได้ทำการแบ่งเอาไว้ว่าองค์การของเทศบาลนั้นให้ประกอบไปด้วย สภาเทศบาล และนายกเทศมนตรี โดยทั้ง ๒ องค์การนี้ มีที่มีจากการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชนภายในท้องถิ่นของเทศบาลนั้นๆ ทั้งนี้ เพื่อให้ประชาชนในเทศบาลมีความเป็นอิสระในการเลือกผู้ปกครองตนเอง อนึ่ง ในที่นี้ข้าพเจ้าขอกล่าวถึงเฉพาะฝ่ายบริหารของเทศบาล คือนายกเทศมนตรีเป็นหลัก
อำนาจหน้าที่ของนายกเทศมนตรีนั้น กำหนดเอาไว้โดยตรงในมาตรา ๔๘ เตรส ดังนี้คือ
“ มาตรา ๔๘ เตรส นายกเทศมนตรีมีอำนาจหน้าที่ ดังต่อไปนี้
(๑)กำหนดนโยบายโดยไม่ขัดต่อกฎหมาย และรับผิดชอบในการบริหารราชการของเทศบาลให้เป็นไปตามกฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับ เทศบัญญัติ และนโยบาย
(๒) สั่ง อนุญาต และอนุมัติเกี่ยวกับราชการของเทศบาล
(๓) แต่งตั้งและถอดถอนรองนายกเทศมนตรี ที่ปรึกษานายกเทศมนตรี และเลขานุการนายกเทศมนตรี
(๔) วางระเบียบเพื่อให้งานของเทศบาลเป็นไปด้วยความเรียบร้อย
(๕) รักษาการให้เป็นไปตามเทศบัญญัติ
(๖) ปฏิบัติหน้าที่อื่นตามที่กฎหมายบัญญัติไว้ในพระราชบัญญัตินี้และกฎหมายอื่น ”
นอกจากนี้ นายกเทศมนตรียังต้องดำเนินการให้เป็นไปตามหน้าที่ของเทศบาล ตามที่พระราชบัญญัติเทศบาล พุทธศักราช ๒๔๙๖ กำหนดเอาไว้ในมาตรา ๕๐, ๕๑, ๕๓, ๕๔, ๕๖ และ ๕๗ อีกด้วย ยกตัวอย่างเช่น การรักษาความสงบเรียบร้อยของประชาชน, การรักษาความสะอาดในบริเวณพื้นที่สาธารณะ, จัดหาน้ำสะอาดให้ประชาชนใช้ หรือ ป้องกันระงับโรคติดต่อ เป็นต้น โดยการใช้อำนาจตามที่พระราชบัญญัติเทศบาล พุทธศักราช ๒๔๙๖ บัญญัติเอาไว้นั้น นายกเทศมนตรีสามารถใช้ได้โดยอิสระ ไม่ต้องฟังคำบังคับบัญชาจากส่วนกลางเลยแม้แต่น้อย ซึ่งหลักการดังกล่าวนี้ก็สอดคล้องกันกับหลักการกระจายอำนาจและการให้ความเป็นอิสระแก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั่นเอง
จากที่กล่าวมาข้างต้น ทำให้เราทราบถึงข้อมูลพื้นฐานของเทศบาล และที่สำคัญคือทำให้ทราบว่านายกเทศมนตรีซึ่งเป็นผู้ใช้อำนาจบริหารเทศบาล มีอำนาจหน้าที่ที่เป็นอิสระปราศจากการบังคับบัญชาจากส่วนกลางโดยสิ้นเชิง
อย่างไรก็ตาม ถึงแม้ว่าการบริหารปกครองเทศบาลนั้น นายกเทศมนตรีจะมีอิสระโดยไม่ต้องฟังคำบังคับบัญชาจากส่วนกลางก็ตามที แต่ส่วนกลางก็ยังคงเข้ามามีบทบาทกับการบริหารปกครองเทศบาลอยู่นั่นเอง โดยการเข้ามามีบทบาทกับการบริหารปกครองเทศบาลของส่วนกลางนั้น อยู่ในรูปแบบของการ “กำกับดูแล” ซึ่งมาตรการในการกำกับดูแลนี้ หากมีลักษณะที่เกินเลย ก็อาจมีผลกระทบโดยตรงต่อหลักความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้



๓.) ความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นกับมาตรการกำกับดูแลฝ่ายบริหารของเทศบาล
ความเป็นอิสระในการใช้อำนาจบริหารของนายกเทศมนตรีนั้น แสดงออกอย่างชัดเจนจากการที่นายกเทศมนตรีเป็นผู้ที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนในเขตเทศบาล มิได้มีองค์กรใดองค์กรหนึ่งแต่งตั้งขึ้นมา และที่จสำคัญนายกเทศมนตรีสามารถใช้อำนาจในการบริหารปกครองเทศบาลได้โดยอิสระปราศจากการบังคับบัญชาและการแทรกแซงจากส่วนกลาง ซึ่งหลักการดังกล่าวนี้เป็นสิ่งที่สอดคล้องกันกับหลักความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ตามที่บัญญัติเอาไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ มาตรา ๒๘๑ และมาตรา ๒๘๒ ดังนี้
“ มาตรา ๒๘๑ ภายใต้บังคับมาตรา ๑ รัฐจะต้องให้ความเป็นอิสระแก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามหลักแห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น และส่งเสริมให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นหน่วยงานหลักในการจัดทำบริการสาธารณะ และมีส่วนร่วมในการตัดสินใจแก้ไขปัญหาในพื้นที่
ท้องถิ่นใดมีลักษณะที่จะปกครองตนเองได้ ย่อมมีสิทธิจัดตั้งเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ ”
“ มาตรา ๒๘๒ การกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องทำเท่าที่จำเป็นและมีหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขที่ชัดเจนสอดคล้องและเหมาะสมกับรูปแบบขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ โดยต้องเป็นไปเพื่อคุ้มครองประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นหรือประโยชน์ของประเทศเป็นส่วนรวม และจะกระทบถึงสาระสำคัญแห่งหลักการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น หรือนอกเหนือจากที่กฎหมายบัญญัติไว้มิได้
ในการกำกับดูแลตามวรรคหนึ่ง ให้มีการกำหนดมาตรฐานกลางเพื่อเป็นแนวทางให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเลือกไปปฎิบัติได้เอง โดยคำนึงถึงความเหมาะสมและความแตกต่างในระดับของการพัฒนาและประสิทธิภาพในการบริหารขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในแต่ละรูปแบบโดยไม่กระทบต่อความสามารถในการตัดสินใจดำเนินงานตามความต้องการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น รวมทั้งจัดให้มีกลไกการตรวจสอบการดำเนินงานโดยประชาชนเป็นหลัก”
ความเป็นอิสระของการปกครองส่วนท้องถิ่นมีได้ในกรณีต่างๆดังต่อไปนี้คือ[3]
(ก) ความเป็นอิสระในการกำหนดนโยบายที่เกี่ยวข้องกับการปกครองส่วนท้องถิ่นของตน ได้แก่ การ
ที่รัฐมอบอำนาจให้แก่องค์กรส่วนท้องถิ่นที่จะมีอิสระในการกำหนดนโยบายเกี่ยวกับการปกครองท้องถิ่นหรือการบริหารท้องถิ่นเพื่อให้เกิดความคล่องตัวในการดำเนินงานและเพื่อจัดทำบริการสาธารณะที่ดีและเหมาะสมกับความต้องการของประชาชนในท้องถิ่น
(ข) ความเป็นอิสระในการบริหารงานบุคคล การบริหารงานบุคคลขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็น
เครื่องชี้วัดถึงความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น การมีอำนาจบริหารงานบุคคลขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หมายถึงการที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอำนาจปกครองและบังคับบัญชาพนักงานของตน กล่าวคือ มีอำนาจกำหนดตำแหน่ง สรรหาบุคคลมาดำรงตำแหน่ง จัดการเกี่ยวกับเงื่อนไขในการทำงานตลอดจนให้คุณให้โทษพนักงาน รวมทั้งให้สิทธิประโยชน์เมื่อพ้นจากงาน ความเป็นอิสระในการบริหารงานบุคคลดังกล่าวมาแล้ว หากเป็นไปได้ดีและมีประสิทธิภาพก็จะทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถปฏิบัติภารกิจได้อย่างประสบผลสำเร็จ
(ค) ความเป็นอิสระด้านการเงินและการคลัง เนื่องจากภารกิจสำคัญขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นคือ
การจัดทำบริการสาธารณะ ดังนั้น องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจึงจำเป็นต้องมีเงินมาเพื่อใช้จ่ายและดำเนินการ ซึ่งหากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไม่มีอำนาจในการจัดหาเงินมาใช้จ่าย ก็จะต้องรอรับการจัดสรรเงินจากส่วนกลางซึ่งจะส่งผลทำให้ความเป็นอิสระด้านการเงินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไม่อาจเกิดขึ้นได้ เพราะเมื่อส่วนกลางได้จัดสรรเงินมาให้ก็จะต้องเข้าไปควบคุมตรวจสอบการใช้จ่ายเงินซึ่งก็จะเกิดผลกระทบต่อการดำเนินกิจกรรมต่างๆขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในระดับหนึ่ง ดังนั้น ความเป็นอิสระทางด้านการเงินและการคลังจึงได้แก่การที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีงบประมาณและรายได้เป็นของตนเอง โดยมีอำนาจในการใช้จ่ายเงินเหล่านั้นได้อย่างอิสระพอสมควร ซึ่งจะส่งผลให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไม่สามารถดำเนินกิจการต่างๆได้ด้วยตนเอง
ส่วนการที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะมีงบประมาณและรายได้เป็นของตนได้เองได้นั้นก็จะต้องได้รับมอบอำนาจในการจัดเก็บภาษีบางประเภทจากรัฐ เพราะองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไม่สามารถเก็บภาษีจากประชาชนได้โดยตรง
ที่กล่าวมานี้เป็นการอธิบายถึงหลักความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญข้างต้นได้บัญญัติรับรองเอาไว้โดยชัดแจ้ง ( ในการศึกษาวิจัยครั้งนี้ ข้าพเจ้าขอมุ่งเน้นไปที่ความเป็นอิสระในการกำหนดนโยบายที่เกี่ยวข้องกับการปกครองส่วนท้องถิ่นของตน เป็นหลัก )
อย่างไรก็ตาม ถึงแม้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยจะได้บัญญัติรับรองความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเอาไว้ แต่ก็มิได้บัญญัติรับรองความเป็นอิสระในลักษณะที่เด็ดขาดเสียทีเดียว เพราะว่ารัฐธรรมนูญได้บัญญัติเปิดช่องให้อำนาจแก่ส่วนกลางในการกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเอาไว้ด้วย เพียงแต่การใช้อำนาจกำกับดูแลของส่วนกลางจะต้องใช้เท่าที่จำเป็นเพื่อคุ้มครองประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นหรือประโยชน์ของประเทศเป็นส่วนรวมเท่านั้น
หลักในการพิจารณาว่าส่วนกลางใช้อำนาจกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเกินกว่าจำเป็นตามที่รัฐธรรมนูญบัญญัติเอาไว้หรือไม่นั้น ต้องทำการพิจารณาจากมาตรการกำกับดูแลที่กฎหมายจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละรูปแบบกำหนดให้แก่ส่วนกลางเอาไว้ ทั้งนี้เพราะส่วนกลางจะใช้อำนาจกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้ก็เท่าที่กฎหมายบัญญัติไว้เท่านั้น ตามหลักความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำทางปกครอง
สำหรับอำนาจในการกำกับดูแลฝ่ายบริหารของเทศบาลนั้น มีอยู่ด้วยกัน ๒ ลักษณะดังนี้
๑.) การกำกับดูแลเหนือการกระทำ เจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจกำกับดูแลเหนือการกระทำจะควบคุมนิติกรรม
ขององค์กรกระจายอำนาจ เพื่อตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายของนิติกรรมนั้น และในขณะเดียวกันก็ตรวจสอบถึงดุลพินิจด้วย ซึ่งในกรณีหลังนั้นจะต้องอยู่ภายใต้เงื่อนไขบางประการ[4]
มาตรการกำกับดูแลเหนือการกระทำของนายกเทศมนตรีนั้น พระราชบัญญัติเทศบาล พุทธศักราช ๒๔๙๖ ได้บัญญัติเอาไว้ในมาตรา ๗๒ ดังนี้
“ มาตรา ๗๒ เมื่อนายอำเภอ ในกรณีแห่งเทศบาลตำบลในอำเภอนั้น หรือผู้ว่าราชการจังหวัด ในกรณีแห่งเทศบาลเมืองและเทศบาลนครเห็นว่า นายกเทศมนตรี หรือรองนายกเทศมนตรีผู้ใดปฏิบัติการของเทศบาลไปในทางที่อาจเป็นการเสียหายแก่เทศบาล หรือเสียหายแก่ราชการ และนายอำเภอหรือผู้ว่าราชการจังหวัด แล้วแต่กรณี ได้ชี้แจงแนะนำตักเตือนแล้วไม่ปฏิบัติตามนายอำเภอหรือผู้ว่าราชการจังหวัด แล้วแต่กรณี มีอำนาจที่จะสั่งเพิกถอนหรือสั่งให้ระงับการปฏิบัติของนายกเทศมนตรีหรือรองนายกเทศมนตรีนั้นไว้ก่อนได้ แล้วให้ผู้ว่าราชการจังหวัดรีบรายงานรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยทราบภายในกำหนดสิบห้าวันนับแต่วันที่มีคำสั่ง เพื่อให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยวินิจฉัยสั่งการตามสมควร
คำสั่งของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยตามความในวรรคก่อน ไม่กระทบกระเทือนสิทธิของบุคคลภายนอกผู้กระทำการโดยสุจริต”
การกำกับดูแลตามมาตรา ๗๒ นั้นสามารถอธิบายได้ว่า ถ้าหากนายอำเภอหรือผู้ว่าราชการจังหวัด แล้วแต่กรณี เห็นว่านายกเทศมนตรีกระทำการใดๆในทางที่อาจเป็นการเสียหายแก่เทศบาลหรือราชการ ก็ให้นายอำเภอหรือผู้ว่าราชการจังหวัดมีอำนาจสั่งให้เพิกถอนหรือให้หยุดการกระทำนั้นๆเอาไว้เสียก่อนได้ เพื่อป้องกันความเสียหายที่อาจเกิดขึ้น ซึ่งการใช้อำนาจตามมาตรา ๗๒ ของนายอำเภอหรือผู้ว่าราชการจังหวัดนั้น สามารถใช้ได้แม้ในขณะนั้นยังไม่มีความเสียหายเกิดขึ้นก็ตาม เพียงแต่นายอำเภอหรือผู้ว่าราชการจังหวัดพิจารณาว่าการกระทำนั้นอาจก่อความเสียหาย ก็สามารถใช้อำนาจสั่งเพิกถอนหรือระงับการกระทำนั้นได้แล้ว
๒.) การกำกับดูแลเหนือตัวบุคคล สำหรับมาตรการกำกับดูแลเหนือตัวบุคคลนั้น มีวิธีการกำกับดูแลที่
สำคัญก็คือ การที่ส่วนกลางมีอำนาจแต่งตั้งตัวบุคคลหรือองค์กร หรือถอดถอนหัวหน้าฝ่ายบริหารขององค์กรที่ถูกควบคุมได้นั่นเอง[5]
สำหรับมาตรการกำกับดูแลเหนือตัวนายกเทศมนตรีนั้น พระราชบัญญัติเทศบาล พุทธศักราช ๒๔๙๖ ได้บัญญัติเอาไว้ในมาตรา ๗๓ ดังนี้
“ มาตรา ๗๓ในกรณีที่ผู้ว่าราชการจังหวัดเห็นว่า นายกเทศมนตรี รองนายกเทศมนตรี ประธานสภาเทศบาล หรือรองประธานสภาเทศบาล ปฏิบัติการฝ่าฝืนต่อความสงบเรียบร้อยหรือสวัสดิภาพของประชาชน ละเลยไม่ปฏิบัติตามหรือปฏิบัติการไม่ชอบด้วยอำนาจหน้าที่ หรือมีความประพฤติในทางจะนำมาซึ่งความเสื่อมเสียแก่ศักดิ์ตำแหน่ง หรือแก่เทศบาลหรือแก่ราชการ ให้เสนอความเห็นต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยพร้อมด้วยหลักฐานรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยอาจใช้ดุลพินิจสั่งให้นายกเทศมนตรี รองนายกเทศมนตรี ประธานสภาเทศบาล หรือรองประธานสภาเทศบาลพ้นจากตำแหน่งก็ได้ คำสั่งของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยให้เป็นที่สุด”
มาตรการตามมาตรา ๗๓ ถือเป็นมาตรการที่รุนแรงที่สุดเลยทีเดียว เพราะอาจมีผลทำให้นายกเทศมนตรีหรือรองนายกเทศมนตรีต้องพ้นจากตำแหน่งเลยทีเดียว กล่าวคือ ถ้านายกเทศมนตรีกระทำการอันฝ่าฝืนความสงบเรียบร้อยหรือสวัสดิภาพของประชาชน ละเลยไม่ปฏิบัติตามหรือปฏิบัติการไม่ชอบด้วยอำนาจหน้าที่ หรือมีความประพฤติในทางจะนำมาซึ่งความเสื่อมเสียแก่ตำแหน่งของตนนั้น มาตรา ๗๓ ให้อำนาจผู้ว่าราชการจังหวัดที่จะเสนอความเห็นต่อรัฐมนตรีกระทรวงมหาดไทย เพื่อใช้ดุลพินิจสั่งให้นายกเทศมนตรีหรือรองนายกเทศมนตรีนั้นพ้นจากตำแหน่ง ซึ่งอำนาจในการสั่งให้พ้นจากตำแหน่งนี้รัฐมนตรีกระทรวงมหาดไทยสามารถใช้ได้โดยลำพังไม่ต้องนำเรื่องเข้าสู่การพิจารณาของคณะรัฐมนตรีแต่อย่างใด
หากพิจารณาอำนาจของส่วนกลางในการกำกับดูแลนายกเทศมนตรีตามที่กล่าวมาข้างต้นแล้ว จะสามารถสรุปได้ว่าส่วนกลางมีมาตรการกำกับดูแลหลักอยู่ ๒ มาตรการคือ การกำกับดูแลเหนือการกระทำตามมาตรา ๗๒ และการกำกับดูแลเหนือตัวบุคคลตามมาตรา ๗๓ ซึ่งส่วนกลางเป็นผู้ใช้อำนาจกำกับดูแลดังกล่าวโดยตรง อย่างไรก็ตาม มีประเด็นปัญหาสำคัญที่ต้องพิจารณากันว่ามาตรการกำกับดูแลนายกเทศมนตรีทั้ง ๒ วิธีดังกล่าวมีความเหมาะสมและสอดคล้องกันกับหลักความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่บัญญัติเอาไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยแล้วหรือไม่เพียงไร
ในความคิดเห็นของข้าพเจ้า การที่พระราชบัญญัติเทศบาล พุทธศักราช ๒๔๙๖ มาตรา ๗๒ และมาตรา ๗๓ กำหนดมาตรการกำกับดูแลนายกเทศมนตรีเอาไว้เช่นที่กล่าวมาข้างต้นนั้น ยังมีความไม่เหมาะสมอยู่ ด้วยสาเหตุ ๓ ประการดังต่อไปนี้
ประการที่ ๑ มาตรการกำกับดูแลนายกเทศมนตรีตามพระราชบัญญัติเทศบาล พุทธศักราช ๒๔๙๖
มาตรา ๗๒ และมาตรา ๗๓ มีลักษณะที่กระทบถึงสาระสำคัญแห่งหลักการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในเทศบาล กล่าวคือนายกเทศมนตรีนั้นเป็นตำแหน่งที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนภายในเขตเทศบาล หากนายกเทศมนตรีบริหารงานไปในทางที่อาจทำให้เกิดความเสียหายแก่เทศบาลขึ้น ก็ควรให้ประชาชนในเขตเทศบาลนั้นๆ เป็นผู้ตัดสินใจว่าจะให้นายกเทศมนตรีดำรงตำแหน่งต่อไปหรือไม่ ทั้งนี้ ตามหลักความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งพระราชบัญญัติเทศบาล พุทธศักราช ๒๔๙๖ มาตรา ๔๘ ปัญจทศ อนุมาตรา ๘ ก็ได้กำหนดให้อำนาจแก่ประชาชนในเขตเทศบาลนั้นสามารถถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งนายกเทศมนตรีได้ดังนี้



“ มาตรา ๔๘ ปัญจทศ นายกเทศมนตรีพ้นจากตำแหน่งเมื่อ...
...(๘) ราษฎรผู้มีสิทธิเลือกตั้งในเขตเทศบาลมีจำนวนไม่น้อยกว่าสามในสี่ของจำนวนผู้มีสิทธิเลือกตั้งที่มาลงคะแนนเสียง เห็นว่านายกเทศมนตรีไม่สมควรดำรงตำแหน่งต่อไปตามกฎหมายว่าด้วยการลงคะแนนเสียงเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น ”
จะเห็นได้ว่า มาตรา ๔๘ ปัญจทศ ได้กำหนดถึงสิทธิของประชาชนในเขตเทศบาลในการลงคะแนนเสียงถอดถอนนายกเทศมนตรีเอาไว้แล้ว และอำนาจในการลงคะแนนเสียงดังกล่าวเป็นอำนาจของประชาชนโดยแท้จริงเพราะเป็นการลงคะแนนเสียงถอดถอนในลักษณะของการเรียกอำนาจคืน ( Recall ) โดยประชาชนในเขตเทศบาลนั้นๆเอง มิใช่เพียงการลงคะแนนเสียงเพื่อเสนอเรื่องให้องค์กรอื่นพิจารณาถอดถอน ( Impeachment ) แต่อย่างใด ดังนั้นการถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งนายกเทศมนตรีเพราะเหตุไม่สมควรจึงสามารถกระทำได้โดยประชาชนในเขตเทศบาลนั้นๆอยู่แล้ว
เมื่อเป็นเช่นนี้ การที่พระราชบัญญัติเทศบาล พุทธศักราช ๒๔๙๖ มาตรา ๗๒ กำหนดให้นายอำเภอหรือผู้ว่าราชการจังหวัดมีอำนาจสั่งระงับการปฏิบัติงานของนายกเทศมนตรีในกรณีที่เห็นว่าการปฏิบัติงานนั้นจะเกิดผลเสียหายแก่เทศบาล หรือการที่มาตรา ๗๓ บัญญัติให้อำนาจรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยสามารถสั่งให้นายกเทศมนตรีพ้นจากตำแหน่งได้ในกรณีที่มีความประพฤติเสื่อมเสียนั้น ก็เท่ากับว่าไม่เคารพต่อเจตจำนงหรือการตัดสินใจของประชาชนในเขตเทศบาลอย่างชัดแจ้ง เพราะตำแหน่งนายกเทศมนตรีมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนในเขตเทศบาล มิได้มาจากการแต่งตั้งขององค์กรส่วนกลางแต่อย่างใด ดังนั้น ถ้าหากประชาชนในเขตเทศบาลไม่ใช้อำนาจในการถอดถอนนายกเทศมนตรีให้พ้นจากตำแหน่งแล้ว เหตุใดส่วนกลางจึงจะควรมีอำนาจสั่งให้นายกเทศมนตรีที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชนในเขตเทศบาลพ้นจากตำแหน่งได้ การที่พระราชบัญญัติเทศบาล พุทธศักราช ๒๔๙๖ มาตรา ๗๒ และมาตรา ๗๓ บัญญัติมาตรการกำกับดูแลไว้เช่นนั้นจึงเป็นการกระทบถึงสาระสำคัญแห่งหลักการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในเทศบาลอย่างชัดแจ้ง
ประการที่ ๒ มาตรการกำกับดูแลนายกเทศมนตรีตามพระราชบัญญัติเทศบาล พุทธศักราช ๒๔๙๖ มาตรา ๗๒ และมาตรา ๗๓ นั้นมีลักษณะที่ขัดต่อหลักความได้สัดส่วน (Principle of proportionality)
หลักความได้สัดส่วนเป็นหลักกฎหมายมหาชนทั่วไปที่สำคัญและนับว่าเป็นหลักกฎหมายที่มีความสำคัญมากในการตรวจสอบการกระทำทั้งหลายของรัฐ ซึ่งมีผลต่อความสมบูรณ์หรือความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำนั้นๆ ภาระหน้าที่ของหลักความได้สัดส่วนมิได้มีความมุ่งหมายเฉพาะเพื่อการจำกัดการแทรกแซงของรัฐเท่านั้น แต่หลักความได้สัดส่วนยังเป็นหลักการในทางเนื้อหาที่ห้ามมิให้มีการใช้อำนาจอย่างอำเภอใจ นอกจากนี้หลักความได้สัดส่วนยังเป็นหลักที่มีความสำคัญสำหรับการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพด้วย[6]
สาระสำคัญของหลักความได้สัดส่วนมีหลักการที่เป็นสาระสำคัญอยู่ ๓ หลัก ได้แก่ หลักความเหมาะสม หลักความจำเป็น และหลักความได้สัดส่วนอย่างแคบ[7]
ก.) หลักความเหมาะสม หมายถึง มาตรการนั้นเป็นมาตรการที่อาจทำให้บรรลุวัตถุประสงค์ตามที่
กำหนดไว้ได้ มาตรการอันใดอันหนึ่งจะเป็นมาตรการที่ไม่เหมาะสมหากมาตรการนั้นไม่อาจบรรลุวัตถุประสงค์ที่กำหนดไว้ได้ หรือการบรรลุวัตถุประสงค์ดังกล่าวนั้นเป็นไปด้วยความยากลำบาก
ข.) หลักความจำเป็น หมายถึง มาตรการหรือวิธีการที่อาจบรรลุวัตถุประสงค์ตามที่กำหนดได้และเป็น
มาตรการหรือวิธีการที่อาจก่อให้เกิดผลกระทบน้อยที่สุด ดังนั้น หากมีมาตรการอื่นที่สามารถบรรลุวัตถุประสงค์นั้นได้และมีผลกระทบน้อยกว่ามาตรการที่รัฐได้เลือกใช้ ในกรณีนี้ย่อมถือได้ว่ามาตรการที่รัฐนำมาใช้มิได้เป็นไปตามหลักความจำเป็น
ค.) หลักความได้สัดส่วนอย่างแคบ หลักความได้สัดส่วนอย่างแคบเป็นเรื่องของความสัมพันธ์ระหว่าง
วัตถุประสงค์และวิธีการ หลักความได้สัดส่วนในความหมายอย่างแคบมีความหมายว่า มาตรการอันใดอันหนึ่งจะต้องไม่อยู่นอกเหนือขอบเขตของความสัมพันธ์ระหว่างวิธีการดังกล่าวกับวัตถุประสงค์ที่กำหนดไว้ กล่าวคือ เป็นการพิจารณาความสมดุลระหว่างสิทธิขั้นพื้นฐานที่ถูกกระทบกับผลประโยชน์ส่วนรวมที่เกิดจากการกระทบสิทธิขั้นพื้นฐานดังกล่าวจะต้องอยู่ในสัดส่วนที่สมดุลกัน แต่หากกระทบสิทธิของปัจเจกบุคคลมากแต่ประโยชน์สาธารณะที่เกิดจากการกระทบสิทธิดังกล่าวมีเพียงเล็กน้อยเท่านั้น กรณีนี้ย่อมถือว่าไม่เป็นไปตามหลักความได้สัดส่วนในความหมายอย่างแคบ
สำหรับหลักความได้สัดส่วนตามรัฐธรรมนูญไทย เมื่อพิจารณาจากบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ มาตรา ๒๙ วรรคแรกที่บัญญัติว่า “การจำกัดสิทธิและเสรีภาพของบุคคลที่รัฐธรรมนูญรับรองไว้จะกระทำมิได้ เว้นแต่โดยอาศัยอำนาจตามบทบัญญัติแห่งกฎหมาย...และเท่าที่จำเป็น...” ดังกล่าวย่อมเป็นการแสดงว่ารัฐธรรมนูญได้นำหลักความได้สัดส่วน ซึ่งเป็นหลักการย่อยของหลักนิติรัฐมาบัญญัติไว้เป็นลายลักษณ์อักษรไว้ในรัฐธรรมนูญ เพื่อจำกัดการใช้อำนาจรัฐไม่ให้เป็นไปโดยอำเภอใจ ดังนั้นเมื่อองค์กรนิติบัญญัติจะตรากฎหมายจำกัดสิทธิและเสรีภาพของประชาชน กฎหมายนั้นจึงต้องสอดคล้องกับหลักความได้สัดส่วนด้วย[8]
ที่กล่าวว่ามาตรการกำกับดูแลนายกเทศมนตรีของส่วนกลางตามพระราชบัญญัติเทศบาล พุทธศักราช ๒๔๙๖ มาตรา ๗๒ และมาตรา ๗๓ ขัดต่อหลักความได้สัดส่วนนั้นก็เนื่องจากว่ายังมีมาตรการกำกับดูแลในลักษณะอื่นๆที่กระทบถึงความเป็นอิสระของฝ่ายบริหารเทศบาลน้อยกว่ามาตรการดังกล่าวอีก ยกตัวอย่างเช่นลักษณะการกำกับดูแลเหนือการกระทำในประเทศฝรั่งเศสที่ส่วนกลางไม่สามารถสั่งระงับการปฏิบัติการอย่างใดๆของนายกเทศมนตรีได้ จะทำได้เพียงการเป็นผู้มีอำนาจฟ้องต่อศาลปกครองว่านายกเทศมนตรีไม่ปฏิบัติตามกฎหมายเท่านั้น หรือการกำกับดูแลเหนือตัวบุคคลในฝรั่งเศสที่การสั่งให้นายกเทศมนตรีพ้นจากตำแหน่งต้องทำโดยการออกมติคณะรัฐมนตรีเท่านั้น
จะเห็นได้ว่าลักษณะของการกำกับดูแลนายกเทศมนตรีของประเทศฝรั่งเศสทั้งการกำกับดูแลเหนือการกระทำและการกำกับดูแลเหนือตัวบุคคลนั้นมีลักษณะที่กระทบต่อหลักความเป็นอิสระน้อยกว่ามาตรการกำกับดูแลของประเทศไทยอยู่พอสมควรเลยทีเดียว จึงอาจกล่าวได้ว่ามาตรการกำกับดูแลนายกเทศมนตรีตามพระราชบัญญัติเทศบาล พุทธศักราช ๒๔๙๖ ทั้งมาตรา ๗๒ และมาตรา ๗๓ นั้นมีลักษณะที่เกินกว่าจำเป็นและขัดต่อหลักความจำเป็นซึ่งเป็นหลักย่อยของหลักความได้สัดส่วนนั่นเอง อีกทั้งเมื่อหลักความได้สัดส่วนเป็นหลักกฎหมายที่รัฐธรรมนูญบัญญัติรับรองไว้ในมาตรา ๒๙ จึงทำให้พระราชบัญญัติเทศบาล พุทธศักราช ๒๔๙๖ ทั้งมาตรา ๗๒ และมาตรา ๗๓ ขัดแย้งต่อบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญมาตรา ๒๙ อย่างชัดเจน
ประการที่ ๓ มาตรการกำกับดูแลนายกเทศมนตรีตามพระราชบัญญัติเทศบาล พุทธศักราช ๒๔๙๖ ส่งผลให้เทศบาลไม่เป็นอิสระจากส่วนกลางอย่างแท้จริงตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ เพราะการที่ส่วนกลางสามารถใช้อำนาจตามมาตรา ๗๒ และมาตรา ๗๓ ให้คุณให้โทษแก่นายกเทศมนตรีได้ ย่อมทำให้นายกเทศมนตรีเกิดความเกรงกลัวหรือหวั่นเกรงต่อการใช้อำนาจดังกล่าวของ
ส่วนกลาง ทำให้ส่วนกลางสามารถใช้อำนาจดังกล่าวเป็นเครื่องมือในการข่มขู่และควบคุมนายกเทศมนตรีให้เชื่อฟังคำสั่งของส่วนกลางได้ ซึ่งหากเป็นเช่นนั้นแล้วก็คงมีลักษณะที่ไม่ต่างจากการบังคับบัญชาโดยส่วนกลางเหมือนในอดีต แนวคิดเรื่องการกระจายอำนาจและความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามรัฐธรรมนูญก็กลายเป็นเพียงเรื่องในอุดมคติเท่านั้น
ตามความคิดเห็นของข้าพเจ้า ความไม่เหมาะสมของมาตรการกำกับดูแลนายกเทศมนตรีตามพระราชบัญญัติเทศบาล พุทธศักราช ๒๔๙๖ มาตรา ๗๒ และมาตรา ๗๓ ดังที่กล่าวมาข้างต้นทั้ง ๓ ประการนั้น ประการที่สำคัญที่สุดและตรงกับประเด็นที่ข้าพเจ้าศึกษาวิจัยก็คงจะเป็นประการที่ ๑ และประการที่ ๓ กล่าวคือ มาตรการกำกับดูแลนายกเทศมนตรีตามมาตรา ๗๒ และมาตรา ๗๓ นั้นมีลักษณะที่กระทบต่อเจตจำนงของประชาชนในเขตเทศบาลและกระทบถึงสาระสำคัญแห่งหลักการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในเทศบาล ทั้งนี้เพราะถึงแม้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ มาตรา ๒๘๒ จะบัญญัติเปิดช่องทางให้ส่วนกลางสามารถกำกับดูแลเทศบาลได้ก็ตามที แต่การกำกับดูแลเทศบาลจะต้องเป็นไปเพื่อการคุ้มครองประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นหรือประโยชน์ของประเทศเป็นส่วนรวม และจะกระทบถึงสาระสำคัญแห่งหลักการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น หรือนอกเหนือจากที่กฎหมายบัญญัติไว้มิได้
เมื่อเป็นเช่นนี้ มาตรการกำกับดูแลนายกเทศมนตรีตามพระราชบัญญัติเทศบาล พุทธศักราช ๒๔๙๖ มาตรา ๗๒ และมาตรา ๗๓ จึงมีลักษณะที่ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ มาตรา ๒๘๒ อย่างชัดแจ้ง เพราะขัดต่อหลักความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งจะมีผลทำให้พระราชบัญญัติเทศบาล พุทธศักราช ๒๔๙๖ เฉพาะมาตรา ๗๒ และมาตรา ๗๓ ไม่มีผลบังคับใช้ในที่สุด
สำหรับความไม่เหมาะสมของมาตรการกำกับดูแลนายกเทศมนตรีตามพระราชบัญญัติเทศบาล พุทธศักราช ๒๔๙๖ มาตรา ๗๒ และมาตรา ๗๓ ในประการที่ ๒ ที่ว่ามาตรการกำกับดูแลนายกเทศมนตรีดังกล่าวมีลักษณะที่ขัดต่อหลักความได้สัดส่วนนั้น ส่งผลสำคัญก็คือทำให้มาตรการกำกับดูแลนายกเทศมนตรีขัดต่อรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๙ และทำให้มาตรา ๗๒ และมาตรา ๗๓ ของพระราชบัญญัติเทศบาล พุทธศักราช ๒๔๙๖ นั้นไม่มีผลบังคับใช้เช่นกัน อย่างไรก็ตาม ในที่นี้ข้าพเจ้าขอมุ่งเน้นไปในประเด็นที่ว่ามาตรการกำกับดูแลนายกเทศมนตรีมีลักษณะที่ขัดต่อหลักความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นหลัก เพราะตรงกับประเด็นที่ศึกษาวิจัยมากกว่า

๔.) มาตรการกำกับดูแลฝ่ายบริหารขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในต่างประเทศ
เมื่อเราทราบแล้วว่ามาตรการกำกับดูแลนายกเทศมนตรีตามพระราชบัญญัติเทศบาล พุทธศักราช ๒๔๙๖ มาตรา ๗๒และมาตรา ๗๓ ซึ่งบังคับใช้อยู่ในประเทศไทยขณะนี้ มีลักษณะที่ไม่เหมาะสมและขัดแย้งต่อรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ มาตรา ๒๘๒ เพราะขัดต่อหลักความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ดังนั้นในประเด็นต่อมา ข้าพเจ้าได้ทำการเปรียบเทียบมาตรการกำกับดูแลเทศบาลตามกฎหมายของประเทศไทยกับมาตรการกำกับดูแลฝ่ายบริหารขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในต่างประเทศอันได้แก่ประเทศฝรั่งเศส ประเทศสหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมนี ประเทศญี่ปุ่น และประเทศเกาหลีใต้ ทั้งนี้ เพื่อประโยชน์ในการหาแนวทางแก้ไขกฎหมายของประเทศไทยต่อไปในอนาคต

คุณสมบัติของการเป็นผู้บริหาร และผู้นำที่ดี


คุณสมบัติของการเป็นผู้บริหาร และผู้นำที่ดี
1. การเป็นผู้รู้จักตนเอง(Self realization)
รู้ถึงความต้องการแห่งตน
รู้ถึงวิธีการสร้างเป้าหมายแห่งตน ไม่ว่าในชีวิตส่วนตัว หรืองาน
รู้ถึงขีดความสามารถแห่งตน ที่จะกระทำการใดๆ ได้เพียงใด
รู้ถึงวิธีการควบคุมตนเอง การมีวินัยในการใช้ชีวิต และการทำงาน
รู้ถึงการเปลี่ยนแปลงที่มีผลต่อตน และการปรับตัวให้เข้ากับการเปลี่ยนแปลงนั้น
รู้ว่าตนจะต้องลงทุนอะไร เพื่อให้ได้มาซึ่งสิ่งต้องการ
รู้สึกได้ถึงความสุข ความทุกข์ ที่สัมผัสได้ด้วยตนเองโดยไม่ต้องมีผู้ไดมาชี้นำ
ยอมรับความจริงได้ทุกอย่าง ไม่หลอกตัวเอง
2.การเป็นผู้รู้จักการวิเคราะห์หาเหตุและผล (Analytical Mind)
มองทุกสิ่งที่ปรากฏต่อหน้า(Appearance)อย่างลึกซึ้ง คิดถึงที่ไป ที่มา ไม่ใช่แค่ที่เห็น
มองทุกเหตุการณ์ที่เกิดขึ้น ลึกถึงเหตุปัจจัย (Cause) และสามารถคาดคะเนผลที่เกิดตามมา (Consequence) ในปัจจุบัน และในอนาคตได้
เป็นผู้ที่ตั้งคำถามตลอดเวลา "ใคร(Who)? ทำอะไร(What)? ที่ไหน(Where)? เมื่อไร(When)?
ทำไม(Why) อย่างไร(HOW)? " (5-W 1H)
เข้าใจถึง หลักการ "อริยสัจ" ของพระพุทธเจ้าเป็นอย่างดี
เป็นผู้ที่ช่างสังเกต ให้ความสนใจในรายละเอียดเพื่อเก็บมาเป็นข้อมูล
มองพฤติกรรมบุคคล (Person) เหตุการณ์ (Event) สามารถโยงถึง หลักการ (Principle) ได้ และ ใช้หลักการ (Principle) สร้างวิธีการปฏิบัติเพื่อแก้ปัญหา และป้องกันปัญหา เพื่อให้เกิดเหตุการณ์ (Event) ที่ต้องการ และ ปรับเปลี่ยนพฤติกรรมของบุคคล (Person) ให้อยู่ภายไต้การควบคุมได้
3. การเป็นผู้เรียนรู้ตลอดกาล (Life Long Learning)
มีความรู้สึกว่าตนไม่รู้อะไรอีกมาก และตระหนักถึงความเป็นผู้ใฝ่รู้ตลอดเวลา
เข้าใจดีกับการเปลี่ยนแปลงของโลก ทำให้สิ่งที่เคยรู้เมื่อวันวานอาจไม่ใช่ในวันนี้อีกต่อไป
มองเห็น สิ่งของ ผู้คน เหตุการณ์ เป็นสื่อสอนตนได้ ไม่ว่าจะเป็นสิ่งดี หรือสิ่งเลว และสามารถเลือกเก็บมาจดจำ และหยิบออกมาใช้ได้อย่างเหมาะสม
ใฝ่ค้นหา ติดตาม ความรู้ทุกเรื่อง โดยเฉพาะเกี่ยวข้องกับวิชาชีพ และการดำรงชีวิต
มุ่งเรียนรู้อย่างลึกซึ้งและจริงจังให้เป็นผู้รู้และเข้าใจในแต่ละเรื่องอย่างแท้จริง
สามารถนำองค์ความรู้ที่มีอยู่มาใช้ประโยชน์ได้อย่างถูกต้อง ถูกเวลา และเหมาะสม
การเรียนรู้มี 2 อย่าง เรียนรู้ในสิ่งที่ยังไม่รู้และเรียนรู้สิ่งที่เรารู้ให้รู้มากขึ้น
นักปราชญ์บอกไว้ว่า ความรู้ที่แท้จริง คือการ "รู้ว่าเรารู้อะไร" และ "รู้ว่าเราไม่รู้อะไร" เพราะมันเป็นจุดเริ่มต้น ให้ค้นหาความรู้ใหม่ๆอยู่เสมอ
กระบวนการเรียนรู้ของบุคคล เริ่มจาก ความปรารถนาของตน (Personal Vision) ถูกตั้งไว้ และกำหนดเป็นเป้าหมายใน
ขั้นตอนของชีวิต เรียนรู้รูปแบบ ความคิดแห่งตนและผู้อื่น (Mental Model) อย่างเข้าใจ
ให้ความสำคัญกับ การแลกเปลี่ยนความคิดเห็นร่วมกัน (Shared vision) อย่างเปิดใจกว้าง และรับฟัง
ร่วมแรงร่วมใจทำงานเพื่อมุ่งสู่ความสำเร็จร่วมกัน (Team Llearning)
รู้จักการคิดเชิงระบบ (System thinking) มีทักษะการวิเคราะห์ มองเหตุผล และมองเห็น คาดการณ์ ผลลัพธ์ในอนาคตได้ และสามารถสังเคราะห์กระบวนการที่สามารถนำไป สู่ความสำเร็จที่ต้องการ ได้
ความรู้ดังกล่าวของบุคคลในกลุ่มที่อยู่ร่วมกัน สามารถ นำไปสู่ความเป็นองค์กรแห่งการเรียนรู้ (Learning Organization) และสังคมแห่งการเรียนรู้ (Learning Society) ได้ในที่สุด อันเป็น สิ่งจำเป็นอย่างยิ่งในสังคมโลกยุคใหม่ (New Society) ที่มีการเปลี่ยนแปลงอย่างรุนแรง รวดเร็ว และไม่สิ้นสุด
4. ความเข้าใจในจิตวิทยาการบริหาร
ในการบริหารงาน คงจะไม่ผิดนักหากจะพูดว่าพูด "คือการบริหารคน" นั่นเอง เพราะ คน เป็นผู้กำหนด วิธีการหรือระบบ (System) การได้มาและการบริหารการใช้ไปของทรัพยากร(Resource Management) เพื่อให้เกิดประโยชน์สูงสุด และผลสำเร็จของงาน การที่จะบริการคนซึ่งเป็นสิ่งมีชีวิตที่ มีอารมณ์ และการแสดงออกที่ซับซ้อน ไม่ตรงไปตรงมา และมักมี "เป้าหมายซ่อนเร้นแห่งตน (Hidden Agenda)" อยู่ภายในเสมอ ทำให้การบริหารยาก และไม่อาจ กำหนดผลลัพธ์ อย่างตรงไปตรงมา ได้ ผู้นำที่เข้าใจจิตใจ ของมนุษย์ หากสามารถวิเคราะห์ผลกระทบของเหตุการณ์ต่อจิตใจของคนได้ ก็จะสามารถคาดเดา พฤติกรรม แสดงออกของคนคนนั้นได้ไม่อยาก และสามารถที่จะสร้างสถานการณ์รองรับไว้ล่วงหน้าเพื่อป้องกัน ผลเสียหายจากปฏิกริยาตอบโต้ของคนได้
5. การเป็นคนดี "Good Person"
คนเก่ง และคนดีเป็นของคู่กัน แต่บางครั้งไม่ไปด้วยกัน "คนเก่ง" สร้างได้ตั้งแต่เด็กจนกระทั่งแก่เฒ่า โดยการเรียนรู้ทุ่มเท แต่ "คนดี" สร้างได้ยากกว่านักจนบางครั้งก็สร้างไม่ได้เลย คนเรามีการพัฒนา Super ego ซึ่งได้แก่ มโนธรรม และอุดมคติแห่งตนในช่วงวัยเด็ก 5-10 ขวบ จากนั้นสิ่งที่ได้รับ มาจะกลายเป็น โครงสร้างพฤติกรรม ของคนๆ นั้น(Frame of Reference)เขาจะใช้มัน ปรับให้เข้า
กับสิ่งแวดล้อม ที่สัมผัสโดยใช้ กระบวนการ ที่ซับซอ้นมากขึ้น การเป็นคนดีจะต้องมี การพัฒนาส่วนของ Super ego ของคนๆนั้น มาแล้ว เป็นอย่างดีโดย พ่อแม่ครูอาจารย์ ในช่วงปฐมวัย เมื่อเติบใหญ่ จะเป็นคนที่สามารถ ปรับสมดุล ในตนเองให้ได้ระหว่าง "กิเลส" จาก จิตเบื้องต่ำขับเคลื่อน ด้วย สัญชาติญาณแห่ง ความต้องการ ที่รุนแรงที่ไม่ต้องการเงื่อนไขและข้อจำกัดไดๆ กับ "มโนธรรม" ที่ขับเคลื่อนด้วย ความปารถนา ในอุดมคติแห่งตนที่เต็มไปด้วยเงื่อนไขและข้อจำกัดคนดี ควรมีคุณสมบัติดังนี้
มีความรู้ ไหวพริบ เฉลียวฉลาด (IQ= Intelligence Quatient) รู้แจ้งถึงความดีความชั่ว รู้ที่จะเอาตัวรอด จากเล่ห์อุบายของตัณหา คนชั่ว และนำพาตนเองและผู้คนให้เห็นแจ้งในทางที่ดีควร ประพฤติปฏิบัติได้
มีความอดกลั้น สติตั้งมั่น ไม่หวั่นไหวต่อสิ่งยั่วยุ (EQ= Emotional Quatient) จนตกอยู่ในห้วง"กิเลส" คือ โลภะ โทษะ และโมหะ และเกิดปัญญาในการแก้ไข สร้างสรรค์ และเล็งเห็น ผลเลิศในระยะยาวได้
มีความอดทน มุ่งมั่น ไม่ย่อท้อต่ออุปสรรค (AQ= Adversity Quatient) พร้อมที่จะเสียสละแรงกาย เพื่อให้ได้มาซึ่งอุดมคติแห่งตน และความดีที่ยึดมั่น ไม่หวั่นไหว ต่อคงามลำบากและอุปสรรคไดๆ
ไม่เป็นผู้ยึดติดกับสิ่งไดสิ่งหนึ่งจนเกินพอดี(VQ= Void Quatient)รู้ที่จะ ปรับเปลี่ยน ตนเอง ตลอดเวลาให้สอดคล้องกับสภาวะการณ์ที่มี การเปลี่ยนแปลงอยู่ตลอดเวลาอย่างเหมาะสม
ป็นผู้มีศีลธรรม คุณธรรม และจริยธรรม (MQ= Moral Quatient) มีสำนึกของ "ความผิดชอบชั่วดี" มีความละอายใจต่อบาป ไม่ประพฤติชั่ว มุ่งทำแต่ความดี มีจิตใจที่ผ่องใส

การปกครองสมัยอยุธยา

การปกครองของกรุงศรีอยุธยาตลอดระยะเวลาแห่งการเป็นราชธานีอันยาวนาน มีการปรับเปลี่ยนรูปแบบการปกครองแตกต่างกันแต่ละยุคแต่ละสมัย ซึ่งสามารถแบ่งรูปแบบการปกครองได้เป็น 3 ช่วง คือ สมัยอยุธยาตอนต้น สมัยอยุธยาตอนกลาง และสมัยอยุธยาตอนปลาย

สมัยอยุธยาตอนต้น
ในสม้ยนี้เป็นสมัยของการวางรากฐานอำนาจทางการเมืองการปกครอง รวมทั้งเสริมสร้างความมั่นคงของอาณาจักร ซึ่งยังมีอาณาเขตไม่กว้างขวางมากนัก พระเจ้าอู่ทองทรงวางรากานการปกครองไว้ ดังนี้

1.1 การปกครองส่วนกลาง (ราชธานี)
พระมหากษัตริย์แบ่งการปกครองเป็น 4 ส่วน เรียกว่า จตุสดมภ์ ให้แต่ละส่วนมีอำนาจหน้าที่ ดังนี้
1) กรมเวียง (กรมเมือง) มีหน้าที่ดูแลความสงบเรียบร้อยของราษฎรทั่วราชอาณาจักร เช่น ปราบปรามโจรผู้ร้าย นำตัวผู้ทำผิดมาลงโทษ มีเสนาบดี ตำแหน่ง ขุนเวียง หรือ ขุนเมือง เป็นหัวหน้า
2) กรมวัง มีหน้าที่จัดระเบียบเกี่ยวกับราชสำนัก จัดงานพระราชพิธีต่าง ๆ พิพากษาคดีความของราษฎร มีเสนาบดีตำแหน่ง ขุนวัง เป็นผู้รับผิดชอบ
3) กรมคลัง มีหน้าที่จัดเก็บภาษีอากร จัดหารายได้เพื่อใช้ในการบำรุงราชอาณาจักร รับผิดชอบด้านการเงินและการต่างประเทศ การแต่งสำเภาหลวงออกค้าขาย มีเสนาบดีตำแหน่ง ขุนคลัง เป็นผู้รับผิดชอบ
4) กรมนา มีหน้าที่ดูแลเกี่ยวกับการทำมาหากินของราษฎร เช่น การทำนา ทำไร่ ทำสวน และจัดเตรียมเสบียงอาหารไว้ใช้ในยามศึกสงคราม มีเสนาบดีตำแหน่ง ขุนนา เป็นผู้รับผิดชอบ
1.2 การปกครองส่วนภูมิภาค
เป็นการปกครองหัวเมืองที่อยู่นอกเขตราชธานี ซึ่งมีการแบ่งเมืองเป็นระดับชั้น โดยมีกรุงศรีอยุธยาเป็นศูนย์กลาง
1) เมืองหน้าด่าน (เมืองลูกหลวง) เป็นหัวเมืองที่อยู่รายรอบราชธานีและมีระยะทางไปมาถึงราชธานีได้ภายใน 2 วัน มีความสำคัญในการป้องกันข้าศึกไม่ให้โจมตีถึงราชธานีได้ง่าย พระมหากษัตริย์จะทรงแต่งตั้งให้พระราชโอรสหรือเจ้านายชั้นสูงไปปกครองแทนพระองค์ เพื่อเป็นการแบ่งเบาพระราชภาระด้านการปกครองในสมัยอยุธยาตอนต้นมีเมืองหน้าด่าน ดังนี้
ในสมัยพระเจ้าอู่ทอง โปรดเกล้า ฯ ให้พระราเมศวร ซึ่งเป็นพระราชโอรสไปครองเมืองลพบุรี ซึ่งเป็นเมืองหน้าด่านทางทิศเหนือ และโปรดเกล้า ฯ ให้ขุนหลวงพ่องั่ว ซึ่งเป็นพระเชษฐาของพระมเหสีไปครองเมืองสุพรรณบุรี ซึ่งเป็นเมืองหน้าด่านทางทิศตะวันตก

2) หัวเมืองชั้นใน เป็นหัวเมืองที่ถัดจากเมืองหน้าด่านออกไปอีก เป็นเมืองรายรอบตามระยะทางคมนาคม อยู่ไม่ไกลจากราชธานี สามารถติดต่อถึงกันได้สะดวก หัวเมืองชั้นในมีความสำคัญคือ ในยามศึกสงครามจะนำกำลังทหารมาสมทบพระมหากษัตริย์จะทรงแต่งาตั้งเจ้าเมือง กรมการเมือง และคณะกรมการเมืองไปปกครองโดยขึ้นตรงต่อราชธานี หัวเมืองชั้นในที่สำคัญ มีดังนี้
ทิศเหนือ เมืองาพรหมบุรี อินทร์บุรี สิงห์บุรี
ทิศใต้ เมืองเพชรบุรี
ทิศตะวันออก เมืองปราจีนบุรี
ทิศตะวันตก เมืองราชบุรี
3) หัวเมืองชั้นนอก (เมืองพระยามหานคร) เป็นหัวเมืองที่มีขนาดใหญ่อยู่ห่างจากราชธานีออกไปตามทิศทางต่าง ๆ หัวเมืองชั้นนอกจะเป็นเมืองที่คอยปกป้องดูแลอาณาเขตด้านที่ตั้งอยู่ มีเจ้าเมืองเป็นผู้ปกครองสืบทอดต่อ ๆ กันมา แต่ในบางครั้งเพื่อความมั่นคงของราชธานี พระมหากษัตริย์ก็ทรงแต่งตั้งขุนนางจากกรุงศรีอยุธยาไปปกครอง หัวเมืองชั้นนอกที่สำคัญ มีดังนี้
ทิศเหนือ เมืองพิษณุโลก
ทิศใต้ เมืองไชยา เมืองนครศรีธรรมราช เมืองพัทลุง
ทิศตะวันออก เมืองนครราชสีมา เมืองจันทบุรี
ทิศตะวันตก เมืองตะนาวศรี เมืองทวาย
4) หัวเมืองประเทศราช เป็นเมืองที่อยู่ห่างไกลนอกพระราชอาณาเขต มีการปกครองอิสระแก่ตนเอง ชาวเมืองเป็นชาวต่างประเทศ เมืองเหล่านี้มีรูปแบบการปกครองตามวัฒนธรรมเดิมของตน เจ้านายพื้นเมืองมีสิทธิ์ขาดในการปกครองดินแดนของตน แต่ต้องแสดงตนว่ายอมอ่อนน้อมหรือเป็นเมืองประเทศราช โดยการส่งเครื่องราชบรรณาการมาถวายตามกำหนด เป็นการแสดงความจงรักภักดีเมื่อเกิดศึกสงครามก็ส่งกำลังและเสบียงอาหารมาสมทบกับฝ่ายไทย เมืองประเทศราชในสมัยนี้ ได้แก่ เขมร มอญ มะละกา

การปกครองระบอบประชาธิปไตย


การปกครองระบอบประชาธิปไตย หมายถึง การปกครองที่ประชาชนมีส่วนร่วมกำหนดนโยบายเพื่อผลประโยชน์ของประชาชนในรัฐ

ลักษณะสำคัญของระบอบประชาธิปไตย

การปกครองระบอบประชาธิปไตยถือกำเนิดขึ้นในสมัยกรีกโบราณ โดยมีลักษณะสำคัญ ดังนี้

- ลักษณะทางสังคม คือ ความเสมอภาคในการดำเนินชีวิต ทุกคนมีส่วนเท่าเทียมกัน

- ลักษณะทางเศรษฐกิจ คือ ประชาชนมีโอกาสจะได้รับประโยชน์สุขทางเศรษฐกิจ

- ลักษณะทางการเมือง คือ ประชาชนมีสิทธิทาการเมือง เช่น การออกเสียงเลือกตั้ง

หลักการระบอบประชาธิปไตย มีสาระสำคัญ ดังนี้

1.อำนาจอธิปไตยหรืออำนาจสูงสุดในการปกครองประเทศหรืออำนาจรัฐ

2.ประชาชนมีส่วนร่วมในการปกครอง

3.หลักการปกครองเพื่อประโยชน์ของประชาชน

4.การใช้หลักเหตุผล คือ นำเหตุผลมาประกอบความคิดเห็นในการดำเนินงานต่าง ๆ

5.หลักความยินยอม หลักประชาธิปไตยต้องการให้มีการกระทำด้วยความสมัครใจ

6.หลักการปกครองโดยเสียงข้างมากในการแสวงหาข้อยุติการตัดสินใจ

7.รัฐบาลมีอำนาจจำกัดและจำเป็น โดยไม่ละเมิดสิทธิเสรีภาพของประชาชน

8.หลักเสรีภาพและความเสมอภาคของประชาชนในการใช้สิทธิอันชอบธรรม

9.หลักการประนีประนอม กล่าวคือ พยายามหลีกเลี่ยงความขัดแย้ง


รูปแบบการปกครองในระบอบประชาธิปไตย

ประชาธิปไตยทางตรง คือ ให้ประชาชนของประเทศใช้อำนาจอธิปไตยโดยตรง ในทางปฏิบัติจะกระทำได้ก็ต่อเมื่อประเทศนั้นมีจำนวนประชากรไม่มากนักสามารถร่วมประชุมปรึกษาหารือกันได้โดยตรงไม่ตองมีตัวแทน

ประชาธิปไตยทางอ้อม คือ ประชาชนจะเลือกผู้แทนมาทำหน้าที่ปกครองประเทศแทนตน โดยให้เป็นผู้ใช้อำนาจอธิปไตยในด้านต่าง ๆ เช่น อำนาจนิติบัญญัติ เป็นต้น ในปัจจุบันประเทศต่าง ๆ ก็ใช้หลักการของระบอบประชาธิปไตยทางอ้อมทั้งสิ้น ซึ่งปรากฏในรูปแบบต่างๆ กัน ดังนี้

1.ประชาธิปไตยแบบรัฐสภา

2.ประชาธิปไตยแบบประธานาธิบดี

3.การปกครองแบบกึ่งประธานาธิบดีกึ่งรัฐสภา


แนวความคิดที่จะนำเอารูปแบบการปกครองระบอบประชาธิปไตยมาใช้ในประเทศไทย ได้เริ่มต้นขึ้นให้เห็นเป็นรูปธรรมในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว พระองค์ทรงดำเนินรัฐประศาสโนบาย เพื่อเป็นการปูพื้นฐานการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอย่างค่อยเป็นค่อยไปดังเช่น โปรดเกล้าฯ ให้ตั้งสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดินและสภาที่ปรึกษาในพระองค์ เพื่อถวายคำปรึกษาและความคิดเห็นต่าง ๆ เกี่ยวกับการปกครอง

ในปีพุทธศักราช 2417 หรือการปฏิรูประบบราชการ ปีพุทธศักราช 2435 และที่สำคัญคือการเลิกทาส ซึ่งนับเป็นสิทธิมนุษยชนขั้นพื้นฐานที่จำเป็นในการปกครองระบอบประชาธิปไตย

ในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว กระแสความต้องการการเปลี่ยนแปลงการปกครองทวีความรุนแรงขึ้นพระองค์ทรงจัดตั้งเมืองสมมุติขึ้นมีชื่อว่า" ดุสิตธานี " ซึ่งตั้งอยู่ภายในบริเวณพระราชวังดุสิต เพื่อทดลองการปกครองบ้านเมืองในระบอบประชาธิปไตย

พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวเสด็จขึ้นครองราชสมบัติในปีพุทธศักราช 2468 พระองค์ทรงตั้งพระราชปณิธานแน่วแน่ที่จะวางรากฐานการเมืองการปกครองในระบอบประชาธิปไตย ดังปรากฏหลักฐานและเอกสารการเตรียมการพระราชทานรัฐธรรมนูญให้แก่ประชาชนหลายครั้ง แต่ถูกยับยั้งจากที่ประชุมอภิรัฐมนตรีสภาว่ายังไม่ถึงเวลาอันสมควรช่วงเวลานั้นกระแสการเรียกร้องการปกครองระบอบประชาธิปไตยมีความรุนแรงยิ่งขึ้นจนในที่สุดมีกลุ่มบุคคลที่เรียกตัวเองว่า" คณะราษฎร" ได้ร่วมกันดำเนินการเพื่อให้มีการเปลี่ยนแปลงการปกครองจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ มาเป็นระบอบประชาธิปไตย

ในวันที่ 24 มิถุนายน พุทธศักราช 2475

หลังจากนั้น ประเทศไทยได้มีการปกครองในระบอบประชาธิปไตย โดยมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุขจนถึงปัจจุบัน

สถาบันพระมหากษัตริย์ กับการปกครองระบอบประชาธิปไตย

วัฒนธรรมไทยเป็นเอกลักษณ์ของความเป็นชาติไทย

หากจะขยายความคำว่าเอกลักษณ์ของชาติคือ ลักษณะของสิ่งทั้งหลาย หรือพฤติกรรมทั้งมวลในชาติ ซึ่งเป็นที่ยอมรับฝังลึกอยู่ในกระบวนการชีวิตและจิตใจของคนไทย โดยมีวัฒนธรรมประจำชาติเป็นสิ่งพื้นฐาน เอกลักษณ์จึงเป็นผลสืบเนื่องมาจากวัฒนธรรม

เอกลักษณ์ของชาติมีองค์คุณหลักคือ ชาติ ศาสนา พระมหากษัตริย์ และการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นองค์ประมุข และประเทศไทยมีการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยเป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศ ที่กล่าวถึงกฎเกณฑ์ในการปกครองประเทศ กลไกในการปกครอง ตลอดจนสิทธิเสรีภาพของประชาชน

ประเทศไทยมีการปกครองระบอบประชาธิปไตย และมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุขด้วยเหตุผลที่ว่า

1.พระมหากษัตริย์ทรงเป็นที่มาแห่งเกียรติศักดิ์ เพราะทรงมีพระราชตระกูลสูง ย่อมทำให้เกิดความไว้วางใจและศรัทธาต่อพระองค์ สมคำกล่าวที่ว่า "พระราชาเป็นสง่าแห่งแว่นแคว้น"

2.เหตุที่ทรงรับตำแหน่ง เพราะสืบราชสันตติวงศ์ ไม่ใช่เพราะคะแนนเสียงจากผู้ใด จึงทำให้ทรงเป็นกลางทางการเมืองได้อย่างแท้จริง มีผลให้ทรงประสานผลประโยชน์ของชาติลุล่วงได้ด้วยดี

3.เพราะทรงเป็นประมุขของประเทศอย่างถาวร ทำให้ทรงมีโอกาสสะสมประสบการณ์ มีพระปรีชาสามารถ เข้าพระราชหฤทัยถึงปัญหาของการบริหารราชการ

4.ทรงเป็นศูนย์รวมแห่งความเป็นชาติและความสามัคคีของคนในชาติ ในขณะที่นักการเมืองอื่นไม่สามารถทำได้ เพราะเมื่อมีการเมืองเข้าเกี่ยวข้องก็อาจเกิดความขัดแย้งกันได้

โดยมีพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวทรงเป็นพระเจ้าแผ่นดินในระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตย ซึ่งกำหนดพระราชอำนาจที่จำกัดภายใต้รัฐธรรมนูญของประเทศไทย พระองค์ก็ไม่จำเป็นต้องทรงมีพระราชกรณียกิจมากมายที่มิได้กำหนดให้เป็นส่วนหนึ่งของภาระหน้าที่ตามรัฐธรรมนูญแต่อย่างใด

ถึงกระนั้น พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวกลับทรงนิยามพระราชกรณียกิจของพระองค์ในฐานะพระมหากษัตริย์ไทยคือ การบำบัดทุกข์บำรุงสุขของราษฎรทุกหมู่เหล่าในแผ่นดินไทย พระองค์ทรงเลือกที่จะเป็นพระเจ้าอยู่หัวที่ทรงร่วมทุกข์ร่วมสุขกับพสกนิกรของพระองค์ตลอดเวลา

จะเห็นได้ว่า คนไทยกับพระมหากษัตริย์นั้นคู่กันมาตั้งแต่เป็นชาติไทยแล้ว ไม่สามารถแยกออกจากกันได้ จึงได้ดำรงสถาบันพระมหากษัตริย์ไว้ เป็นแต่ให้ทรงอยู่ใต้รัฐธรรมนูญ ดังพระราชบัญญัติรัฐธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475 มาตรา 3 บัญญัติว่า "มาตรา 3 กษัตริย์เป็นประมุขของประเทศ พระราชบัญญัติก็ดี คำวินิจฉัยของศาลก็ดี การอื่นๆ ซึ่งจะมีบทกฎหมายระบุไว้โดยเฉพาะก็ดี จะต้องกระทำในนามกษัตริย์"

เมื่อรัฐธรรมนูญตกลงในหลักการที่จะให้พระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขของชาติแล้ว ก็จำเป็นต้องถวายความเคารพยกย่องพระราชฐานะตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2535 จึงบัญญัติว่า "มาตรา 6 องค์พระมหากษัตริย์ทรงดำรงอยู่ในฐานะอันเป็นที่เคารพสักการะ ผู้ใดจะละเมิดมิได้ และกำหนดโดยปริยายว่า พระมหากษัตริย์จะต้องทรงอยู่เหนือการเมือง

กล่าวคือ ต้องทรงวางพระองค์เป็นกลาง ไม่เข้ากับพรรคการเมืองใด การปรึกษาราชการแผ่นดินต้องทรงกระทำกับคณะรัฐมนตรีหรือคณะองคมนตรีเท่านั้น และจะต้องทรงปลีกพระองค์จากปัญหาข้อขัดแย้งทางการเมือง คือไม่ทรงวิพากษ์วิจารณ์สถานการณ์ทางการเมืองในที่สาธารณะ ในทางกลับกัน ย่อมถือเป็นมารยาททางการเมืองว่านักการเมืองจะไม่อ้างถึงพระมหากษัตริย์ว่าทรงพระกรุณาแก่ตนเป็นพิเศษอย่างใดรวมทั้งไม่นำพระราชกระแสพระราชดำริทางการเมืองออกเผยแพร่ต่อสาธารณชนโดยเด็ดขาด

พระราชอำนาจในการบริหารราชการแผ่นดิน โดยหลักการปกครองระบอบประชาธิปไตย อำนาจอธิปไตยมาจากปวงชนชาวไทย พระมหากษัตริย์ผู้เป็นประมุขทรงใช้อำนาจนั้นทางรัฐสภา คณะรัฐมนตรี และศาล ตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ พระมหากษัตริย์ทรงใช้อำนาจอธิปไตยด้านนิติบัญญัติทางรัฐสภา ดังรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2535 บัญญัติว่า"มาตรา 93 ร่างบัญญัติที่ได้รับความเห็นชอบของรัฐสภาแล้ว ให้นายกรัฐมนตรีนำขึ้นทูลเกล้าฯถวายภายใน 30 วัน นับแต่วันที่ได้รับร่างพระราชบัญญัตินั้นจากรัฐสภา เพื่อพระมหากษัตริย์ทรงลงพระปรมาภิไธย และเมื่อได้ประกาศในราชกิจจานุเบกษาแล้ว ให้ใช้บังคับเป็นกฎหมายได้"

อย่างไรก็ตาม พระมหากษัตริย์มีพระราชอำนาจที่จะยับยั้งร่างพระราชบัญญัติใดที่ไม่ทรงเห็นชอบด้วย ด้วยการพระราชทานคืนมายังรัฐสภา หรือทรงเก็บร่างพระราชบัญญัตินั้นไว้ ในกรณีที่พระราชทานร่างพระราชบัญญัติคืนมา หรือพ้น 90 วันแล้วยังไม่ได้พระราชทานคืนมา รัฐสภาต้องปรึกษาร่างพระราชบัญญัตินั้นใหม่ ถ้ารัฐสภาลงมติยืนยันตามเดิมด้วยคะแนนเสียงไม่น้อยว่าสองในสามของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของทั้งสองสภาแล้ว นายกรัฐมนตรีต้องนำร่างพระราชบัญญัตินั้นขึ้นทูลเกล้าฯถวายอีกครั้งหนึ่ง หากไม่ลงพระปรมาภิไธยพระราชทานคืนภายใน 30 วัน ให้นายกรัฐมนตรีต้องนำร่างพระราชบัญญัตินั้นประกาศในราชกิจจานุเบกษาใช้บังคับเป็นกฎหมายได้ เสมือนหนึ่งว่าพระมหากษัตริย์ได้ทรงลงพระปรมาภิไธยแล้ว (มาตรา 98)

ดังนั้น จึงเห็นได้ว่า พระมหากษัตริย์ในระบอบประชาธิปไตยยังคงมีพระราชอำนาจที่จะพระราชทานพระราชดำริเป็นการเตือนสติแก่รัฐสภา รัฐสภาต้องพิจารณาทบทวนร่างกฎหมายนั้นเป็นกรณีพิเศษ ใช้คะแนนเสียงข้างมาก และอำนาจในการชี้ขาดขั้นสุดท้ายก็เป็นของรัฐสภา ซึ่งเป็นตัวแทนประชาชนเจ้าของอำนาจอธิปไตย

พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวทรงปฏิบัติพระองค์ตามทศพิธราชธรรม จะเห็นได้จากพระราชจริยวัตรและพระราชกรณียกิจต่างๆ ทรงปฏิบัติอย่างเที่ยงตรงต่อภาระหน้าที่ เที่ยงตรงต่อเวลา เที่ยงตรงต่อพระราชปณิธานในพระราชหฤทัยที่ทรงมีต่อพสกนิกรโดยมิได้ละเลยและย่อท้อโดยเฉพาะทศพิธราชธรรมข้อที่เก้า คือขันติ อดทนต่อทุกสิ่งที่มากระทบต่อพระวรกาย และพระราชหฤทัย ทรงปฏิบัติพระองค์อยู่ในกรอบการปกครองระบอบประชาธิปไตย ซึ่งเป็นที่ประจักษ์แก่สายตาของประชาชนชาวไทยและชาวต่างประเทศว่า พระองค์ทรงเป็น "ยิ่งกว่าพระมหากษัตริย์" หรือภาษาอังกฤษว่า "beyond the eall of duty" ตลอดระยะเวลา 60 ปีแห่งการครองสิริราชสมบัติ ประชาชนชาวไทยสำนึกในพระมหากรุณาธิคุณล้นเกล้าล้นกระหม่อม


การปกครองระบอบประชาธิปไตย

พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวรัชการที่7 แห่งราชวงศ์จักรีทรงมีพระราชประสงค์ที่จะพระราชทานรัฐธรรมนูญเพื่อเป็นหลักในการปกครองประเทศให้แก่ประชาชนชาวไทย หลังจากเสด็จประพาสสหรัฐอเมริกาแล้ว ได้ทรงมีพระราชดำริหารือที่ปรึกษาเกี่ยวกับการที่จะพระราชทานรัฐธรรมนูญให้แก่ปวงชนชาวไทย และที่ปรึกษาได้เสนอความเห็นว่าการปกครองในระบอบประชาธิปไตยนั้นควรจัดให้มีการศึกษาเพื่อส่งเสริมความเข้าใจเรื่องดังกล่าวแก่ประชาชน โดยเฉพาะการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร มิฉะนั้นผลที่ได้จากการพระราชทานรัฐธรรมนูญก็จะไม่เป็นไปตามพระราชปณิธานที่ตั้งไว้แต่เดิม

การปฏิวัติเมื่อวันที่ 24 มิถุนายน2475 ทำให้การปกครองระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชสิ้นสุดลงในระยะ2-3 วันแรก คณะผู้รักษาการพระนครฝ่ายทหารซึ่งประกอบด้วยพันเอกพระยาพหลพลพยุหเสนา พันเอกพระยาทรงสุรเดช และพันเอกพระยาฤทธิอาคเนย์ เป็นผู้บริหารประเทศ

เมื่อวันที่ 27 มิถุนายน 2475 ได้มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญชั่วคราวเรียกว่า "พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว" สาระสำคัญของธรรมนูญการปกครองฉบับนี้ได้แก่การที่กำหนดว่าอำนาจสูงสุดในการปกครองประเทศ หรืออำนาจอธิปไตยเป็นของราษฎรทั้งหลายไม่ใช่เป็นของพระมหากษัตริย์แต่พระองค์เดียว การใช้อำนาจสูงสุดก็ให้มีบุคคลคณะบุคคลเป็นผู้ใช้อำนาจแทนราษฎร ดังนี้ คือ

1. พระมหากษัตริย์

2.สภาผู้แทนราษฎร

3. คณะกรรมการราษฎร

4. ศาล

กล่าวคือพระมหากษัตริย์ทรงใช้อำนาจนิติบัญญัติร่วมกับสภาผู้แทนราษฎรอำนาจบริหารร่วมกับคณะกรรมการราษฎรและทรงใช้อำนาจตุลาการทางศาล ระบอบการปกครองตามแบบกฏหมายฉบับนี้คล้ายกับระบบปกครองโดยรัฐสภา ซึ่งสภาผู้แทนราษฎรมีอำนาจแต่งตั้งคณะกรรมการราษฎรที่จะจะควบคุมการบริหารซึ่งคณะกรรมการราษฎรเป็นผู้ใช้ และมีอำนาจที่จะถอนกรรมการราษฎรออกจากตำแหน่งได้ตามรัฐธรรมนูญนี้สถาบันทางการเมือง คือ พระมหากษัตริย์ สภาผู้แทนราษฎร และคณะกรรมการราษฎร

การมีส่วนร่วมของประชาชน


แนวคิดการมีส่วนร่วมของประชาชน (People’s Participation) ได้เข้ามามีบทบาทสำคัญในการพัฒนาชนบท ทั้งนี้ ตั้งแต่แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 5 ที่มุ่งเน้นคนเป็นสำคัญมากกว่าการเติบโตทางเศรษฐกิจ ได้พยายามเปลี่ยนแปลงแนวทางการพัฒนาจากระดับบนลงล่าง (Top - down) มาเป็นจากระดับล่างขึ้นบน (Bottom - up) แนวทางดังกล่าวสอดรับกับแนวคิดของ โอคเลย์ (Oakley. 1984 : 17) ได้กล่าวว่า แนวทางจากระดับล่างขึ้นบนนี้ เกี่ยวข้องอย่างยิ่งกับแนวคิดการมีส่วนร่วมของประชาชน ซึ่งเป็นสิ่งที่ขาดหาย (Missing ingredient) ในกระบวนการพัฒนา การมีส่วนร่วมของชุมชนนั้น มีนักวิชาการได้อธิบายและให้ความหมาย ปัจจัย ขั้นตอนการมีส่วนร่วมของชุมชน รูปแบบของชุมชนต่อการมีส่วนร่วมในการจัดการศึกษาไว้มากมาย ซึ่งผู้วิจัยได้นำมากล่าวไว้เท่าที่จำเป็นและ
สอดคล้องกับแนวทางการศึกษา ดังนี้
1. ความหมายของการมีส่วนร่วมของชุมชน
การมีส่วนร่วมของชุมชนนั้นมีนักวิชาการหลายท่านได้ให้ความหมายไว้ดังนี้
โคเฮนและอัฟฮอฟ (Cohen and Uphoff. 1981 : 6) ได้ให้ความหมาย การมีส่วนร่วมของชุมชนว่า สมาชิกของชุมชนต้องเข้ามามีส่วนเกี่ยวข้องใน 4 มิติ ได้แก่
1. การมีส่วนร่วมการตัดสินใจว่าควรทำอะไรและทำอย่างไร
2. การมีส่วนร่วมเสียสละในการพัฒนา รวมทั้งลงมือปฏิบัติตามที่ได้ตัดสินใจ
3. การมีส่วนร่วมในการแบ่งปันผลประโยชน์ที่เกิดขึ้นจากการดำเนินงาน
4. การมีส่วนร่วมในการประเมินผลโครงการ
โดยสร้างโอกาสให้สมาชิกทุกคนของชุมชน ได้เข้ามามีส่วนร่วมช่วยเหลือและเข้ามามีอิทธิพลต่อกระบวนการดำเนินกิจกรรมในการพัฒนา รวมถึงได้รับผลประโยชน์จากการพัฒนานั้นอย่างเสมอภาค องค์การสหประชาชาติ (United Nation. 1981 : 5) และ
รีเดอร์ (Reeder. 1974 : 39) ได้ให้ความหมายเจาะจงถึงการมีส่วนร่วม ว่าการมีส่วนร่วมเป็นการปะทะสังสรรค์ทางสังคม ทั้งในลักษณะการมีส่วนร่วมของปัจเจกบุคคล และการมีส่วนร่วมของกลุ่ม
นอกจากนี้ สุชาดา จักรพิสุทธิ์ (ออนไลน์. 2547) ศึกษาเรื่องชุมชนกับการ มีส่วนร่วมจัดการศึกษา สรุปได้ว่า การมีส่วนร่วมของชุมชน แบ่งได้ออกเป็น 2 ลักษณะ ได้แก่
1. ลักษณะการมีส่วนร่วมจากความเกี่ยวข้องทางด้านเหตุผล โดยการเปิดโอกาสให้สังคม องค์กรต่างๆ ในชุมชน ประชาชนมีบทบาทหลักตามสิทธิ หน้าที่ในการเข้ามามีส่วนร่วมในการดำเนินงาน ตั้งแต่การคิดริเริ่ม การพิจารณาตัดสินใจ วางแผน การร่วมปฏิบัติและการรับผิดชอบในผลกระทบที่เกิดขึ้น รวมทั้งส่งเสริม ชักนำ สนับสนุนให้การดำเนินงานเกิดผลประโยชน์ต่อชุมชนตามจุดมุ่งหมายที่กำหนดด้วยความสมัครใจ
2. ลักษณะการมีส่วนร่วมจากความเกี่ยวข้องทางด้านจิตใจ เป็นการมีส่วนร่วมของชุมชน ที่การเกี่ยวข้องทางด้านจิตใจ อารมณ์ รวมทั้ง ค่านิยมของประชาชนเป็นเครื่องชี้นำตนเองให้เข้ามามีส่วนร่วม แสดงความคิดริเริ่มสร้างสรรค์ การกระทำให้บรรลุวัตถุประสงค์ที่กำหนดไว้ ทำให้ผู้ที่เข้ามามีส่วนร่วม เกิดความผูกพัน มีความรู้สึกรับผิดชอบต่อกิจกรรมที่ดำเนินงานด้วยความสมัครใจ
จากแนวคิดและทัศนะที่ได้กล่าวมาข้างต้นทั้งหมด สามารถแยกประเด็นสรุปได้ว่า การมีส่วนร่วมของประชาชนเกิดขึ้นจาก เป้าหมายที่ต้องการ ค่านิยม ความเชื่อ วัฒนธรรมประเพณี ความผูกพัน การเสริมแรง โอกาส ความสามารถ การสนับสนุน ความคาดหมายในสิ่งที่ต้องการ โดยมีพื้นฐานของการมีส่วนร่วม ดังนี้
1. การมีส่วนร่วมบนพื้นฐานของเหตุผล
2. การมีส่วนร่วมบนพื้นฐานของค่านิยม
3. การมีส่วนร่วมบนพื้นฐานของประเพณี
4. การมีส่วนร่วมบนพื้นฐานของความผูกพัน ความเสน่หา
โดยสรุป การมีส่วนร่วมของชุมชนนั้น เกิดจากจิตใจที่ต้องการเข้าร่วมในกิจกรรมใดกิจกรรมหนึ่ง เพื่อให้บรรลุถึงวัตถุประสงค์ของกลุ่มคนที่สอดคล้องกับวิถีชีวิตทางสังคม ซึ่งการเร้าให้คนในชุมชนเข้ามามีส่วนร่วมนั้น ผู้ดำเนินงานจะต้องมีความเข้าใจในวิธีการดำเนินชีวิต ค่านิยม ประเพณี ทัศนคติของบุคคล เพื่อให้เกิดความสมัครใจเข้าร่วมกิจกรรม
2. ปัจจัยที่ทำให้เกิดการมีส่วนร่วม
การที่ชุมชนจะเข้ามามีส่วนร่วมนั้น มีปัจจัยที่ส่งผลให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วม ซึ่งมีนักวิชาการได้เสนอแนวคิด ดังนี้
คูฟแมน (Koufman. 1949 : 7) ศึกษาปัจจัยที่เกี่ยวข้องกับการพัฒนาชุมชนในชนบท พบว่า อายุ เพศ การศึกษา ขนาดของครอบครัว อาชีพ รายได้และระยะเวลาการอยู่อาศัยในท้องถิ่น มีความสัมพันธ์กับระดับการมีส่วนร่วมของประชาชน
นอกจากนี้ ประยูร ศรีประสาธน์ (2542 : 5) ได้นำเสนอปัจจัยของการมีส่วนร่วม ว่าปัจจัยที่ส่งผลต่อการมีส่วนร่วม มีด้วยกัน 3 ปัจจัย คือ
1. ปัจจัยส่วนบุคคล ได้แก่ อายุ เพศ
2. ปัจจัยทางสังคมและเศรษฐกิจ ได้แก่ การศึกษา อาชีพ รายได้ และการเป็นสมาชิกกลุ่ม
3. ปัจจัยด้านการสื่อสาร ได้แก่ การรับข่าวสารจากสื่อมวลชนและสื่อบุคคล
จากแนวคิดที่กล่าวมาข้างต้น สามารถสรุปปัจจัยต่อการมีส่วนร่วมทำกิจกรรมได้ ดังนี้
1. ลักษณะส่วนบุคคล ได้แก่ เพศ อายุ ระดับการศึกษา ประสบการณ์ต่างๆ
2. ลักษณะทางเศรษฐกิจ ได้แก่ อาชีพ รายได้
3. การได้รับข้อมูลข่าวสาร ได้แก่ ความถี่ในการรับรู้ข่าวสาร และแหล่งที่มาของข่าวสาร
3. ขั้นตอนการมีส่วนร่วมของชุมชน
การเข้ามามีส่วนร่วมของประชาชนในชุมชน เพื่อการกระทำกิจกรรมใดกิจกรรม
หนึ่งให้เกิดประโยชน์ต่อชุมชนนั้น มีนักวิชาการได้เสนอแนวคิดถึงขั้นตอนการมีส่วนร่วมของชุมชน ดังนี้
ฟอร์นารอฟ (Fornaroff. 1980 : 104) เสนอว่ากระบวนการมีส่วนร่วมของชุมชน มีขั้นตอนการมีส่วนร่วม ดังนี้
1. การวางแผน รวมถึงการตัดสินใจในการกำหนดเป้าหมาย กลวิธี ทรัพยากรที่ต้องใช้ ตลอดจนการติดตามประเมินผล
2. การดำเนินงาน
3. การใช้บริการจากโครงการ
4. การมีส่วนร่วมในการรับผลประโยชน์
นอกจากนี้ อภิญญา กังสนารักษ์ (2544 : 14 – 15) ได้นำเสนอขั้นตอนการมีส่วนร่วมของชุมชนว่า ชุมชนต้องมีส่วนร่วมใน 4 ขั้นตอน คือ
1. การมีส่วนร่วมในการริเริ่มโครงการ ร่วมค้นหาปัญหาและสาเหตุของปัญหาภายในชุมชน ร่วมตัดสินใจกำหนดความต้องการและร่วมลำดับความสำคัญของความต้องการ
2. การมีส่วนร่วมในขั้นการวางแผน กำหนดวัตถุประสงค์ วิธีการ แนวทาง
การดำเนินงาน รวมถึงทรัพยากรและแหล่งวิทยากรที่จะใช้ในโครงการ
3. การมีส่วนร่วมในขั้นตอนการดำเนินโครงการ ทำประโยชน์ให้แก่โครงการ โดยร่วมช่วยเหลือด้านทุนทรัพย์ วัสดุอุปกรณ์ และแรงงาน
4. การมีส่วนร่วมในการประเมินผลโครงการ เพื่อให้รู้ว่าผลจากการดำเนินงานบรรลุวัตถุประสงค์ที่กำหนดไว้หรือไม่ โดยสามารถกำหนดการประเมินผลเป็นระยะต่อเนื่องหรือประเมินผลรวมทั้งโครงการในคราวเดียวก็ได้
ส่วน อคิน รพีพัฒน์ (2547 : 49) ได้แบ่งขั้นตอนการมีส่วนร่วมออกเป็น 4 ขั้นตอน คือ
1. การกำหนดปัญหา สาเหตุของปัญหา ตลอดจนแนวทางแก้ไข
2. การตัดสินใจเลือกแนวทาง และวางแผนพัฒนา แก้ไขปัญหา
3. การปฏิบัติงานในกิจกรรมการพัฒนาตามแผน
4. การประเมินผลงานกิจกรรมการพัฒนา
ขั้นตอนการเข้ามามีส่วนร่วมของชุมชน วิรัช วิรัชนิภาวรรณ (ออนไลน์. 2547) ได้สรุปและนำเสนอขั้นตอนการมีส่วนร่วมใน 2 ลักษณะ ได้แก่
ลักษณะที่ 1 มีขั้นตอน ดังนี้
1. การคิด
2. การตัดสินใจ
3. การวางแผน
4. การลงมือปฏิบัติ
ลักษณะที่ 2 มีขั้นตอน ดังนี้
1. การกำหนดปัญหา
2. การวางแผน
3. การดำเนินงาน
4. การประเมินผล
5. การบำรุงรักษา และพัฒนาให้คงไว้
จากแนวคิดเกี่ยวกับขั้นตอนการมีส่วนร่วมของชุมชนทั้งหมดสรุปได้ว่า ขั้นตอนของการเข้ามามีส่วนร่วมของชุมชนนั้นมี 6 ขั้นตอน ได้แก่
1. การค้นหาปัญหา สาเหตุของปัญหา และแนวทางแก้ไข
2. ตัดสินใจกำหนดความต้องการ
3. ลำดับความสำคัญ
4. วางแผน กำหนดวัตถุประสงค์ วิธีการ แนวทางการดำเนินงาน ทรัพยากร
5. วางแผน กำหนดวัตถุประสงค์ วิธีการ แนวทางการดำเนินงาน ทรัพยากร
6. ดำเนินงานตามโครงการ และ/หรือ สนับสนุนการดำเนินงาน
7. ประเมินผล
4. รูปแบบการมีส่วนร่วมของชุมชนในการจัดการศึกษา
จากขั้นตอนของการมีส่วนร่วมของชุมชน เพื่อการร่วมทำกิจกรรมใดกิจกรรมหนึ่ง ให้เกิดประโยชน์ต่อชุมชนนั้น บนพื้นฐานของการเข้ามามีส่วนร่วม ไพบูลย์ วัฒนศิริธรรม (ออนไลน์. 2547) ได้นำเสนอความคิดเห็นผ่านบทความ “แลหน้าเศรษฐกิจสังคมไทย” สรุปการเข้ามีส่วนร่วมของประชาชนได้ใน 2 ลักษณะ ได้แก่
1. การมีส่วนร่วมของประชาชนที่รัฐเป็นผู้นำ การมีส่วนร่วมในลักษณะนี้เป็นการมองมาจากเบื้องบนหรือมาจากรัฐ ประชาชนเป็นเพียงผู้คอยรับนโยบายและปฏิบัติตาม
2. การมีส่วนร่วมที่เกิดจากความต้องการของประชาชนด้วยความสมัครใจโดยที่รัฐคอยช่วยเหลือให้คำแนะนำหรือคอยอำนวยความสะดวกเท่านั้น
ทังนี้ จากการที่กฎหมายได้กำหนดบทบาทของท้องถิ่นกับการจัดการศึกษาในสาระมาตรา 41 ของพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542 แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2545 ที่ระบุไว้ว่า องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีสิทธิจัดการศึกษาในระดับใดระดับหนึ่งหรือทุกระดับตามความพร้อม ความเหมาะสม และความต้องการภายในท้องถิ่น ทั้งนี้ วิชิต นันทสุวรรณ และจำนงค์ แรกพินิจ (2541 : 21-29) ได้นำเสนอรูปแบบการมีส่วนร่วมของชุมชนในการจัดการศึกษาไว้ดังนี้
1. รูปแบบการจัดการศึกษาเพื่อพัฒนาตนเอง การจัดการศึกษาในลักษณะนี้ เกิดจากความสามารถและความต้องการของคนในชุมชน ที่มุ่งให้เกิดการเรียนรู้ที่สอดคล้องกับวิถีชีวิตและตอบสนองความต้องการของสมาชิกในชุมชน โดยยึดหลักให้ผู้เรียนได้เรียนรู้อย่างไม่มีขีดจำกัดของระยะเวลา สถานที่ เพศ และอายุ เป็นการเปิดโอกาสให้คนได้เรียนรู้ตามอัธยาศัยที่ แท้จริง ชุมชนได้เข้ามามีบทบาทหลักในการจัดการศึกษา ทั้งนี้ รูปแบบการมีส่วนร่วมตามแนวทางนี้ ต้องอาศัยองค์ประกอบ 3 อย่างที่มีอยู่ในชุมชน ได้แก่ คน ความรู้ และทรัพยากร โดยมีกระบวนการดำเนินการ คือ
1. การวิเคราะห์ – สังเคราะห์ ปัญหาชุมชน
2. หาทางออกที่เหมาะสมและสอดคล้องกับวิถีชีวิต
3. ดำเนินการสร้างกิจกรรมเพื่อให้ผู้เรียนได้แก้ไขปัญหาที่มีอยู่
4. ประเมินผลกิจกรรม
โดยการกำหนดเนื้อหาหรือกิจกรรมการเรียนรู้ จะเริ่มจากจุดเล็กๆ ที่เกี่ยวข้องกับชีวิตประจำวันแล้วขยายออกไปสู่เนื้อหาหรือกิจกรรมที่ซับซ้อน และเกี่ยวข้องกับวิถีชีวิตทั้งหมด
2. รูปแบบการมีส่วนร่วมในการจัดการศึกษาของโรงเรียน ชุมชนมีส่วนร่วมกับโรงเรียนในการสร้างหลักสูตรท้องถิ่นที่สัมพันธ์ และสอดคล้องกับความเป็นจริงของสภาพชุมชน สนองความต้องการและวิถีชีวิตของชุมชนในท้องถิ่น โดยบุคคลในท้องถิ่น เช่น ปราชญ์ชาวบ้าน ผู้รู้ผู้นำชุมชน ผู้ปกครอง มาจัดทำหลักสูตรท้องถิ่นและประเมินผล
3. รูปแบบการเชื่อมประสานการจัดการศึกษาระหว่างโรงเรียนกับชุมชน การมีส่วนร่วมของชุมชนในรูปแบบนี้จะเกิดขึ้นเฉพาะกับชุมชนที่มีกระบวนการเรียนรู้ที่เข้มแข็ง มีองค์กรชุมชนเพื่อจัดการเรียนรู้ร่วมกัน มีเครือข่ายการเรียนรู้เพื่อการแลกเปลี่ยนประสบการณ์กับชุมชนอื่น
รูปแบบการมีส่วนร่วมของชุมชนในการจัดการศึกษา ตามที่ได้กล่าวมานั้น สรุปได้ว่า รูปแบบการมีส่วนร่วมในการจัดการศึกษานั้น นอกจากจะเป็นการมีส่วนร่วมกับโรงเรียนในการพัฒนา การจัดการเรียนการสอนแล้ว นอกจากจะเป็นการมีส่วนร่วมกับโรงเรียนในการพัฒนาการจัดการเรียนการสอนแล้ว ยังเป็นไปในลักษณะของการร่วมกันจัดการศึกษาให้แก่คนในชุมชน เพื่อสร้างความเข้มแข็งให้แก่ชุมชนนั้น ๆ ด้วยบนพื้นฐานของการมีส่วนร่วมในระดับสูง
ในการศึกษาครั้งนี้ ผู้วิจัยมุ่งที่จะพัฒนาความรู้ ทักษะ ของเกษตรกร ซึ่งเป็นประชาชนนอกระบบโรงเรียนในชุมชน จึงกำหนดใช้รูปแบบการจัดการศึกษาเพื่อพัฒนาตนเอง โดยมุ่งหมายให้กลุ่มประชากรในชุมชนได้มีโอกาสเข้ามามีส่วนร่วม เพื่อการพัฒนาความรู้ ทักษะ และสามารถนำความรู้ที่ได้รับไปใช้ให้เกิดประโยชน์ต่อตนเอง และชุมชนได้ต่อไปอย่างยั่งยืน
จากการศึกษาทฤษฎี หลักการ แนวคิด และงานวิจัยที่เกี่ยวข้องทั้งหมด สรุปได้ว่า
การมีส่วนร่วมของชุมชน เกิดจากจิตใจที่ต้องการเข้าร่วมในกิจกรรมใดกิจกรรมหนึ่ง เพื่อให้เกิดผล ต่อความต้องการของกลุ่มคนที่สอดคล้องกับวิถีชีวิตทางสังคม ทั้งนี้ ในการที่จะให้ชุมชนเข้ามามีส่วนร่วมอย่างแท้จริงนั้น การจัดกิจกรรมการมีส่วนร่วมต้องคำนึงถึง วิถีการดำเนินชีวิต ค่านิยม ประเพณี ทัศนคติของบุคคล เพื่อให้เกิดความสมัครใจเข้าร่วมกิจกรรม เพราะกลุ่มคนในชุมชน มีความแตกต่างกันใน ลักษณะส่วนบุคคล ลักษณะทางเศรษฐกิจ และการได้รับข้อมูลข่าวสาร ทั้งนี้ การเข้ามามีส่วนร่วมของชุมชนโดยสรุปมีขั้นตอมทั้งสิ้น 5 ขั้นตอนคือ 1) การวิเคราะห์ - สังเคราะห์ปัญหาของชุมชน 2) การวางแผนที่เหมาะสมและสอดคล้องกับวิถีชีวิต 3) การกำหนดกิจกรรม 4) การดำเนินกิจกรรม และ 5) การประเมินผลกิจกรรม ซึ่งเป็นขั้นตอนของการเข้ามามีส่วนร่วมที่ให้ความสำคัญโดยใช้ชุมชนเป็นศูนย์กลาง โดยมีหน่วยงานภาครัฐคอยช่วยเหลือ ให้คำแนะนำหรืออำนวยความสะดวกเท่านั้น

สิทธิของประชาชนไทย


สิทธิของประชาชนไทย
ในหมวด ๓ รัฐธรรมนูญบัญญัติสิทธิของประชาชนไทยไว้หลายประการ ดังนี้
๑. สิทธิที่จะได้รับความเสมอภาคตามกฎหมาย หมายความว่า ประชาชนชาวไทยทุกคนย่อมมีสิทธิเสมอกันและได้รับความคุ้มครองจากกฎหมายเท่าเทียมกัน
๒. สิทธิทางการเมือง เช่น สิทธิในการลงสมัครรับเลือกตั้ง และสิทธิในการออกเสียงประชามติ เป็นต้น
๓. สิทธิในทรัพย์สิน และสิทธิในการสืบมรดกย่อมได้รับความคุ้มครอง ขอบเขตแห่งสิทธิและการจำกัดสิทธิย่อมเป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติ
๔. สิทธิในชีวิต ร่างกาย และทรัพย์สิน บุคคลย่อมมีสิทธิและเสรีภาพในชีวิตและร่างกาย การทรมาน ทารุณกรรม หรือการลงโทษด้วยวิธีการโหดร้ายจะกระทำมิได้ การจับกุม คุมขัง ตรวจค้นตัวบุคคล หรือการกระทำใดอันกระทบต่อสิทธิและเสรีภาพของบุคคลจะกระทำไม่ได้ เว้นแต่อาศัยตามบทบัญญัติแห่งกฎหมาย
๕. สิทธิส่วนบุคคลในครอบครัว เกียรติยศ ชื่อเสียง หรือความเป็นอยู่ส่วนตัวย่อมได้รับความคุ้มครอง การกล่าวหรือแพร่ข่าวที่เป็นข้อความหรือภาพไม่ว่าด้วยวิธีใดไปยังสาธารณชน อันเป็นการละเมิดหรือกระทบถึงสิทธิของบุคคลในครอบครัว หรือความเป็นอยู่ส่วนตัว จะกระทำไม่ได้ เว้นแต่กรณีที่เป็นประโยชน์ต่อสาธารณชน
๖. สิทธิในการรับการศึกษาขั้นพื้นฐาน ไม่น้อยกว่า ๑๒ ปี ที่รัฐจะต้องจัดให้อย่างทั่วถืงและมีคุณภาพโดยไม่เก็บค่าใช้จ่าย
๗. สิทธิในการอนุรักษ์หรือฟื้นฟูจารีตประเพณี ภูมิปัญญาท้องถิ่น ศิลปะวัฒนธรรมอันดีของท้องถิ่และของชาติ และมีส่วนร่วมในการจัดการบำรุงรักษาและการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมอย่างสมดุลและยั่งยืน
๘. สิทธิในการรับบริการทางสาธารณสุขที่ได้มาตรฐาน ผู้ยากไร้มีสิทธิได้รับการรักษาพยาบาลจากสถานบริการสาธารณสุขของรัฐโดยไม่เสียค่าใช้จ่าย
๙. สิทธิในการได้รับความคุ้มครองจากรัฐ กล่าวคือ เด็ก เยาวชน และบุคคลในครอบครัวมีสิทธิได้รับความคุ้มครอง โดยรัฐจากการใช้ความรุนแรงและการปฏิบัติอันไม่เป็นธรรม
๑๐. สิทธิในการมีส่วนร่วมกับรัฐและชุมชนในการดูแลรักษาทรัพยากรธรรมชาติ และสิ่งแวดล้อมและการได้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ

ความรู้เรื่องการเลือกตั้งของไทย


ความรู้เรื่องการเลือกตั้งของไทย
ประชาชนมีหน้าที่เลือกตั้ง
มาตรา 68 ของรัฐธรรมนูญ กำหนดให้การไปใช้สิทธิเลือกตั้งเป็นหน้าที่ของบุคคลเหมือนกับ หน้าที่การเสียภาษี ดังนั้นบุคคลที่มีสัญญาติไทยโดยการเกิด หรือได้รับสัญชาติไทยโดยการแปลงสัญชาติมาไม่น้อยกว่า 5 ปี และมีอายุ 18 ปีบริบูรณ์ในวันที่ 1 มกราคมของปีที่มีการเลือกตั้ง ไม่ว่าจะอาศัยอยู่ในเขตเลือกตั้ง หรือนอกเขตเลือกตั้ง หรือแม้แต่พำนักอยู่ในต่างประเทศ ทุกคนมีหน้าที่ไปใช้สิทธิเลือกตั้ง

บุคคลต้องห้ามมิให้ใช้สิทธิเลือกตั้ง
1. วิกลจริต หรือจิตฟั่นเฟือน ไม่สมประกอบ
2. เป็นภิกษุ สามเณร นักพรต หรือนักบวช
3. ต้องคุมขังอยู่โดยหมายของศาล หรือโดยคำสั่งที่ชอบด้วยกฎหมาย
4. อยู่ในระหว่างเพิกถอนสิทธิเลือกตั้ง
การใช้สิทธิเลือกตั้ง
ผู้มีสิทธิเลือกตั้ง
1. ผู้ที่มีสัญชาติไทย ถ้าแปลงสัญชาติต้องได้สัญชาติไทยมาไม่น้อยกว่า 5 ปี
2. มีอายุ 18 ปีบริบูรณ์ในวันที่ 1 มกราคมของปีที่มีการเลือกตั้ง
3. มีชื่ออยู่ในทะเบียนบ้านไม่น้อยกว่า 90 วันนับถึงวันเลือกตั้ง

การตรวจดูรายชื่อผู้มีสิทธิเลือกตั้ง
1. ที่ว่าการอำเภอทุกอำเภอ
2. สำนักงานคณะกรรมการการเลือกตั้งประจำจังหวัด
3. ประชาชนสามารถไปตรวจดูรายชื่อ และขอแก้ไขเปลี่ยนแปลงได้ตลอดทั้งปี

บัตรเลือกตั้ง
บัตรเลือกตั้งมี 2 แบบ
1. บัตรเลือกตั้งแบบแบ่งเขต
2. บัตรเลือกตั้งแบบบัญชีรายชื่อ

ลักษณะของบัตรเลือกตั้งมีสีต่างกัน และมีต้นขั้วบัตรเลือกตั้งสำหรับพิมพ์ลายนิ้วมือหัวแม่มือขวา ที่มุมบนด้านขวาของบัตรเลือกตั้งทั้ง 2 แบบ

วิธีการใช้สิทธิลงคะแนนเลือกตั้ง
1. แสดงบัตรประจำประชาชนต่อเจ้าหน้าที่ที่หน่วยเลือกตั้ง
2. รับบัตรเลือกตั้งทั้ง 2 แบบ (บัตรเลือกตั้งแบบแบ่งเขต 1 ใบ และบัตรเลือกตั้งแบบบัญชีรายชื่อ 1 ใบ)
3. พิมพ์ลายนิ้วมือหัวแม่มือขวาที่ต้นขั้วบัตรเลือกตั้งทั้ง 2 ใบ เพื่อเป็นหลักฐานว่าได้รับบัตรเลือกตั้งแล้ว (ถ้ามีการร้องเรียนว่าที่หน่วยเลือกตั้งนั้นมีการทุจริตการเลือกตั้ง ต้นขั้วนี้จะเป็นหลักฐานสำคัญในการตรวจสอบ)
4. เข้าคูหา ทำเครื่องหมายกากบาทในบัตรเลือกตั้ง
- กากบาทเลือกผู้สมัครรับเลือกตั้งเพียงหมายเลขเดียว ที่บัตรเลือกตั้งแบบแบ่งเขต
- กากบาทเลือกพรรคการเมืองเพียงหมายเลขเดียว ที่บัตรเลือกตั้งแบบบัญชีรายชื่อ
- ถ้าไม่ต้องการลงคะแนนให้ใคร หรือพรรคการเมืองใด กากบาทที่ช่องไม่ลงคะแนน
5. หย่อนบัตรเลือกตั้งด้วยตนเองทีละใบ ต่อหน้ากรรมการประจำหน่วยเลือกตั้ง

ปัจจุบันการเลือกตั้งมี 2 แบบ คือ
1. การเลือกตั้งแบบแบ่งเขต
2. การเลือกตังแบบบัญชีรายชื่อ

การเลือกตั้งแบบแบ่งเขต
ส.ส. จากการเลือกตั้งแบบแบ่งเขตมีจำนวน 400 คน
มาตรา 98 วรรค 1 ของรัฐธรรมนูญ ระบุว่า "สภาผู้แทนราษฎรประกอบด้วยสมาชิกจำนวน 500 คน โดยเป็นสมาชิกซึ่งมาจากการเลือกตั้งแบบบัญชีรายชื่อตามมาตรา 99 จำนวน 100 คน และสมาชิกซึ่งมาจากการเลือกตั้งแบบแบ่งเขตเลือกตั้งตามมาตรา 102 จำนวน 400 คน" เลือกตั้ง ส.ส. เขตละ 1 คน
มาตรา 102 วรรค 1 ของรัฐธรรมนูญ ระบุว่า "การเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรซึ่งมาจากการเลือกตั้งแบบแบ่งเขตเลือกตั้ง ให้ผู้มีสิทธิเลือกตั้งออกเสียงลงคะแนนเลือกตั้งผู้สมัครรับเลือกตั้งได้เขตละ 1 คน"
มาตรา 103 วรรค 1 ของรัฐธรรมนูญ ระบุว่า "จังหวัดใดมีการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรได้ไม่เกิน 1 คน ให้ถือเขตจังหวัดเป็นเขตเลือกตั้ง และจังหวัดใดมีการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรได้เกิน 1 คนให้แบ่งเขตจังหวัดออกเป็นเขตเลือกตั้ง มีจำนวนเท่าจำนวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่พึงมีโดยจัดให้แต่ละเขตเลือกตั้งมีจำนวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร 1 คน"ดังนั้นประเทศไทยจึงมีเขตเลือกตั้งรวมทั้งสิ้น 400 เขต

การเลือกตั้งแบบบัญชีรายชื่อ
การเลือกตั้งแบบบัญชีรายชื่อพรรค โดยทั่วไปเรียกว่าเลือกตั้งแบบสัดส่วน พรรคต่าง ๆ จะได้ รับจำนวนที่นั่งในสภาฯ ตามสัดส่วนของคะแนนที่ได้รับ สำหรับพรรคที่ได้รับคะแนนไม่ถึงร้อยละ 5 ของคะแนนทั้งหมด ก็จะไม่ได้ที่นั่งในสภาฯ จากการเลือกตั้งระบบนี้
การเลือกตั้งแบบบัญชีรายชื่อ พรรคการเมืองจะส่งผู้สมัครโดยเสนอเป็นรายชื่อเรียงลำดับไม่เกินบัญชีรายชื่อละ 100 คน บุคคลในบัญชีรายชื่อจะต้องไม่ซ้ำกับผู้สมัครแบบแบ่งเขต และผู้สมัครในบัญชีรายชื่อพรรคอื่น นอกจากนี้จะต้องประกอบด้วยรายชื่อจากภูมิภาคต่าง ๆ อย่างเป็นธรรม (ไม่ใช่มีแต่คนกรุงเทพฯ หรือคนในภูมิภาคหนึ่งใดโดยเฉพาะ) เมื่อมีการสมัครแล้วหมายเลขที่บัญชีรายชื่อนั้นได้รับ จะถือว่าเป็นหมายเลขประจำพรรคการเมืองนั้น ทั้งนี้การรับสมัครแบบแบ่งเขตจะกระทำขึ้นภายหลัง โดยผู้สมัครแบบแบ่งเขตที่ส่งโดยพรรคใดจะได้รับหมายเลขเดียวกันกับพรรคนั้น บัญชีรายชื่อที่ได้คะแนนรวมทั้งประเทศไม่ถึงร้อยละ 5 ให้ถือว่าไม่มี ส.ส. จากบัญชีรายชื่อของพรรคนั้น เมื่อตัดบัญชีรายชื่อและคะแนนของบัญชีรายชื่อเหล่านี้ออกไปแล้ว บัญชีที่เหลือแต่ละบัญชีจะมี ส.ส.ได้กี่คน ขึ้นอยู่กับว่าบัญชีรายชื่อนั้นได้คะแนนรวมร้อยล่ะเท่าไร

วิธีการนับคะแนน
ในการนับคะแนนให้เอาคะแนนที่แต่ละบัญชีรายชื่อได้รับจาก 400 เขตเลือกตั้งทั่วประเทศมารวมกัน วิธีคำนวณจำนวน ส.ส. แบบบัญชีรายชื่อให้ทำดังนี้

ให้จำนวนคะแนนเสียงแบบบัญชีรายชื่อรวม 400 เขตเลือกตั้งทั้งประเทศ = A
บัญชีรายชื่อใดได้รับคะแนนไม่ถึงร้อยละ 5 ของ A ให้ตัดออกไป
เมื่อตัดบัญชีรายชื่อที่ได้คะแนนน้อยกว่าร้อยละ 5 ออกไปแล้ว ให้จำนวนคะแนนเสียงจาก บัญชีรายชื่อที่เหลือรวมกันทั้งประเทศเท่ากับ B
ให้ถือ B/100 = 0.01 B เป็นคะแนนเฉลี่ยต่อ ส.ส. 1 คน
คะแนนเสียงที่บัญชีรายชื่อได้รับ/0.001 B = จำนวน ส.ส. ที่ได้รับเลือกตั้งจากบัญชีรายชื่อนั้น + เศษ/0.01 B ผู้ที่ได้เป็น ส.ส. คือรายชื่อแรกของบัญชีรายชื่อ ไล่ไป ตามลำดับจนครบจำนวน ส.ส. ที่ได้รับเลือกตั้งจากบัญชีรายชื่อนั้น
ถ้ารวมจำนวน ส.ส. ที่ได้รับเลือกตั้งแล้วยังไม่ครบ 100 คน ให้เพิ่ม ส.ส. ให้แก่บัญชีรายชื่อที่มีเศษมากที่สุดอีกหนึ่งคน เรียงตามลำดับจนกว่าจำนวน ส.ส. รวมแล้วได้ 100 คน

ความหมายและบทบาทของพรรคการเมือง


“พรรคการเมือง คือคณะบุคคลที่รวมตัวกันด้วยความเห็นพ้องในนโยบายทางการปกครองและดำเนินการด้วยวัตถุประสงค์เพื่อจะได้มาซึ่งอำนาจเพื่อปฏิบัติตามนโยบายนั้น”

พรรคการเมืองตามนิยามข้างต้นนี้ ถือกำเนิดขึ้นเป็นครั้งแรกในประเทศอังกฤษ มีฐานะทางประวัติศาสตร์เป็นพาหนะสำคัญในการนำการปกครองของอังกฤษให้ก้าวล่วงจากระบอบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญ มาสู่ระบอบประชาธิปไตยภายใต้รัฐธรรมนูญ โดยการยืนยันว่าระบบรัฐสภานั้นมิใช่ว่าจะให้ ส.ส. ลงมติเห็นชอบในนโยบายใดก่อน แล้วจากนั้นจึงจะให้พระมหากษัตริย์เลือกผู้ใดเป็นรัฐบาลเพื่อปฏิบัติตามนโยบายนั้นต่อไป ทั้ง ๆ ที่ตัวบุคคลที่เป็นรัฐบาลนั้น อาจจะไม่เห็นชอบในนโยบายนั้นเลยก็ได้

หลักการข้างต้นของพระมหากษัตริย์ที่แยกตัวบุคคลออกจากนโยบายนี้ ฝ่ายตรงข้ามคือฝ่ายที่สนับสนุนระบบพรรคการเมืองได้ยืนยันว่าไม่ถูกต้อง เพราะนโยบายใดจะนำไปปฏิบัติให้บรรลุผลได้ ก็ต้องอาศัยตัวบุคคลเจ้าของนโยบายนั้นเป็นผู้ปฏิบัติด้วย สภาผู้แทนจึงมิใช่สนามแก่งแย่งเก้าอี้เพื่อเก้าอี้ หรือเป็นเหมือนแหล่งที่พระมหากษัตริย์จะมาขอนโยบายและเลือกรัฐบาลเอาตามอำเภอใจอีกต่อไป หากจะต้องเป็นแหล่งที่ ส.ส. จะต่อสู้กันด้วยนโยบาย ฝ่ายใดชนะในนโยบายก็ต้องได้เป็นรัฐบาลเพื่อปฏิบัติตามนโยบายนั้น การเปลี่ยนรัฐบาลจึงหมายถึงการเปลี่ยนนโยบาย และการเปลี่ยนนโยบายก็หมายถึงการเปลี่ยนรัฐบาลด้วยเช่นกัน โดยการยืนยันเช่นนี้ พระมหากษัตริย์จึงต้องทรงเป็นกลางในทางการเมือง และยอมรับแต่งตั้งรัฐบาลจากพรรคเสียงข้างมากผู้เป็นเจ้าของนโยบายเสียงข้างมากนั้นเสมอ

ความคิดเช่นนี้แม้ในปัจจุบันจะไม่เป็นที่แปลกหูของคนทั่วไป แต่ในสมัยนั้นก็นับเป็นการปฏิวัติความคิดกันเลยทีเดียว เพราะได้ชี้ให้เห็นว่า การแบ่งกลุ่มแบ่งพรรคพวกเพื่อแย่งอำนาจกันนั้น ถ้ามีนโยบายเป็นข้อแตกต่างแล้ว ก็เป็นระบบที่ชอบธรรมสอดคล้องกับประชาธิปไตยได้ และเมื่อได้ผู้นำที่เก่งกาจประกอบแนวความคิดที่แตกต่างกันแล้ว วิวัฒนาการของพรรคการเมืองก็จะเกิดขึ้น จนหมดระบบพรรคพวก และหมดอำนาจในการจัดตั้งรัฐบาลของพระมหากษัตริย์ไปในที่สุดซึ่งต่อมาเมื่ออังกฤษได้ขยายสิทธิ์เลือกตั้งไปยังประชาชนโดยไม่จำกัดฐานะและเพศแล้ว ความเป็นประชาธิปไตยจึงเกิดขึ้นโดยสมบูรณ์นับแต่นั้น ด้วยที่ว่างอันชอบธรรมที่ระบอบประชาธิปไตยมีให้แก่พรรคการเมืองนี้ การปกครองโดยพรรคการเมืองก็จะเกิดขึ้นเป็นส่วนควบคู่ไปกับการปกครองโดยผู้แทน โดยจะมีบทบาทเป็นตัวจัดวางให้ทัศนคติอันคับแคบ และความต้องการอันใช้ทิศทางของเอกชน เกิดเป็นระเบียบเป็นระบบอันเป็นประโยชน์ต่อการปกครองโดยผู้แทน ดังนี้

1) พรรคการเมืองจะเป็นผู้ประมวลปัญหาและความต้องการต่าง ๆ ในสังคม ออกมาเป็นนโยบายสาธารณะ โดยอาจจะมาจากการริเริ่มของพรรคเอง หรือจากการเรียกร้องของประชาชนก็ได้

2) พรรคการเมืองเป็นผู้เสนอทางเลือกต่อประชาชนทั้งแง่ตัวบุคคลและนโยบายทำให้สามารถพิจารณาใช้สิทธิเลือกตั้งของตนได้ชัดเจนขึ้น

3) พรรคการเมืองมีหน้าที่นำนโยบายไปปฏิบัติ ให้ประชาชนเห็นจริงเห็นจังว่าเสียงของตน ความเห็นของตนนั้นเมื่อผสานกับผู้อื่นแล้ว ก็จะมีผลกำหนดการปกครองได้ ทำให้สิทธิเลือกตั้งมีความหมายต่อประชาชนในที่สุด

4) พรรคการเมืองเป็นตัวการทำให้ประชาชนตื่นตัวในทางการเมืองอยู่เสมอทั้งก่อนและหลังเลือกตั้ง

5) พรรคการเมืองช่วยให้ระบบรัฐบาลเป็นระเบียบและมีวินัย แต่ก็มิใช่เผด็จการเพราะประชาชนอาจถอนความไว้วางใจได้เสมอ

6) ด้วยฐานะที่กว้างขวางของพรรคการเมือง เพราะความจำเป็นที่จะต้องได้เสียงสนับสนุนจากส่วนรวม พรรคการเมืองจะพยายามประสานความต้องการเฉพาะกลุ่มของกลุ่มผลประโยชน์ต่าง ๆ และท้องถิ่นต่าง ๆ ให้กลายเป็นนโยบายสาธารณะเพื่อประโยชน์สาธารณะได้

เท่าที่กล่าวมาจะเห็นได้ว่า พรรคการเมืองตามหลักการนี้จะเป็นตัวการ เป็นต้นกำเนิดของการสถาปนาระบบความรับผิดชอบในการปกครองระบบผู้แทนให้เป็นไปได้เลยทีเดียว และขณะเดียวกันก็จะมีผลกระทบเปลี่ยนแปลงรูปโฉมการปกครองในนระบบรัฐสภาแบบดั้งเดิมไปไม่น้อย เช่น

ระบบสองพรรคในอังกฤษ ได้ทำให้การเลือกตั้งผู้แทน มีผลเป็นการเลือกนายกรัฐมนตรีไปในตัว แต่ก็ไม่อาจจะเปรียบเทียบเลยไปว่าเหมือนกับการเลือกประธานาธิบดีได้ เพราะตัวนายกรัฐมนตรีก็ต้องรับผิดชอบต่อคะแนนเสียงภายในพรรคอยู่

ในส่วนของฝรั่งเศสนั้น ระบบหลายพรรคที่มีอยู่ก็เป็นเหตุให้สร้างระบบรัฐสภาที่มีเสถียรภาพขึ้นมาได้ลำบาก จนต้องพยายามจัดระเบียบระบบรัฐสภาอยู่ระยะหนึ่ง ซึ่งเมื่อไม่ได้ผลก็ต้องเปลี่ยนไปเป็นระบบกึ่งประธานาธิบดี ให้คณะรัฐมนตรีต้องรับผิดชอบทั้งต่อสภาและต่อประธานาธิบดีในที่สุด

นอกจากจำนวนพรรคแล้ว ลักษณะความคิดของพรรคก็เป็นสิ่งสำคัญเช่นกัน เช่นถ้าเป็นพรรคที่เน้นถึงความแตกต่างทางหลักการและนโยบายจนเป็นอุดมคติ เช่นนี้ความขัดแย้งในสังคมก็จะสูงขึ้น การจัดตั้งรัฐบาลก็ทำได้ยากลำบาก จนประชาธิปไตยต้องล้มเหลวถูกเผด็จการยึดครองไปก็ได้ เช่นการปกครองของเยอรมันในสมัยรัฐธรรมนูญไวมาร์ เป็นต้น

ปัญหาประการสุดท้ายในเรื่องระบบพรรคก็คือความเป็นประชาธิปไตยภายใต้ระบบพรรคซึ่งเป็นเรื่องที่สำคัญไม่น้อย เพราะถ้าประชาชนติดพรรคจนเกินไปแล้ว การตัดสินใจของพรรคก็จะเป็นการตัดสินใจแทนประชาชนไปในตัว เช่น การตัดสินใจเลือกบุคคลลงสมัครในเขตอันเป็นฐานทัพของพรรค ก็จะมีผลเป็นการกำหนดตัว ส.ส. ไปโดยปริยาย เพราะประชาชนจะเลือกพรรคนั้นอย่างแน่นอนอยู่แล้ว ปัญหาในข้อนี้จงฝากไว้กับประชาชนเองว่า จะหลงเหลือความรับผิดชอบต่อตัวเองสักเพียงใด หากงมงายไปกับพรรคแล้ว พรรคก็จะกลายเป็นเจ้านายประชาชนไปในที่สุด หรือถ้าเป็นพรรคเดียวในแผ่นดินแล้ว กรณีนี้ก็ยิ่งไม่จำเป็นต้องพูดถึงแต่อย่างใด

นอกจากความเป็นตัวของตัวเองของประชาชนผู้ใช้สิทธิเลือกตั้งแล้ว ตัวกำหนดประชาธิปไตยก็ยังอยู่ที่โครงสร้างภายในพรรคด้วยหากเป็นพรรคที่ขาดการกระจายอำนาจให้แก่ท้องถิ่น สมาชิกในระดับท้องถิ่นก็มีฐานะเป็นผู้รับนโยบาย และเลือก ส.ส. ตามที่กรรมการพรรคจะกำหนดตัวผู้สมัครให้เท่านั้น ถ้าเป็นเช่นนี้ก็มีแนวโน้มให้เกิดเผด็จการโดยพรรคได้เช่นกัน

ระบบรัฐสภาของไทย


ระบบรัฐสภาของไทย
นับตั้งแต่ปีพุทธศักราช 2475 เป็นต้นมา ประเทศไทยมีการปกครองในระบอบประชาธิปไตย มีพระมหากษัตริย์เป็นประมุขโดยมีรัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดในการปกครองประเทศและเป็นหลักในการจัดระเบียบแห่งอำนาจสูงสุดของรัฐและกำหนดความสัมพันธ์ระหว่างอำนาจอธิปไตยภายใต้รูปแบบการปกครองเป็นระบบรัฐสภาโดยมีหลักสำคัญว่า "อำนาจอธิปไตย มาจากปวงชนชาวไทย" และ"พระมหากษัตริย์ผู้เป็นประมุข" ทรงใช้อำนาจนิติบัญญัติทางรัฐสภาตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ
รัฐธรรมนูญทุกฉบับจะบัญญัติไว้ตรงกันให้รัฐสภามีอำนาจหน้าที่ในการตรากฎหมายควบคุมการบริหารราชการแผ่นดินและการให้ความเห็นชอบในภารกิจสำคัญของประเทศ ส่วนรัฐสภาจะมีสภาเดียว คือสภาผู้แทนราษฎร หรือมีสองสภา คือมีวุฒิสภาเพิ่มขึ้นมาอีกสภาหนึ่งและแต่ละสภาจะมีอำนาจหน้าที่และสัมพันธภาพระหว่างกันมากน้อยและแตกต่างกันเพียงใดขึ้นอยู่กับความเหมาะสมและความสอดคล้องของภาวการณ์บ้านเมืองที่ผันแปรเปลี่ยนไปในแต่ละยุคสมัย
รัฐธรรมนูญของไทยเกือบทุกฉบับบัญญัติให้รัฐสภาประกอบไปด้วย 2 สภา คือวุฒิสภา และสภาผู้แทนราษฎร ประเทศไทยได้มีการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรขึ้นเป็นครั้งแรก เมื่อวันที่ 15 พฤศจิกายน พุทธศักราช 2476 และดำเนินต่อมาเป็นระยะๆ จนถึงปัจจุบัน
ส่วนวุฒิสภาของไทยมีขึ้นเป็นครั้งแรกตามบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย(ฉะบับชั่วคราว) พุทธศักราช 2490 โดยบัญญัติว่ารัฐสภาประกอบด้วยวุฒิสภาและสภาผู้แทนวุฒิสภาประกอบด้วยสมาชิกที่พระมหากษัตริย์ทรงเลือกตั้งมีจำนวนเท่ากับสมาชิกสภา